公共產(chǎn)品為何漲價(jià)不休
由于定價(jià)機(jī)制不合理，我國(guó)水、電、氣等公共產(chǎn)品的價(jià)格不斷上漲，甚至出現(xiàn)“政府定價(jià)，企業(yè)賺錢(qián)，百姓埋單”的怪現(xiàn)象，引起老百姓不少怨言，對(duì)此應(yīng)當(dāng)給予高度重視。
公共產(chǎn)品定價(jià)機(jī)制存在的主要問(wèn)題
真實(shí)成本難辨識(shí)。和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成的價(jià)格不同，公共產(chǎn)品價(jià)格的制定或調(diào)整一般都是沿用傳統(tǒng)的成本加成定價(jià)法。但由于價(jià)格主管部門(mén)不參與市場(chǎng)準(zhǔn)入、需求管理及運(yùn)行成本的監(jiān)控，很難辨別企業(yè)上報(bào)成本的合理性和真實(shí)性。在缺乏競(jìng)爭(zhēng)和成本約束的情況下，提供公共產(chǎn)品的企業(yè)根本沒(méi)有動(dòng)力降低自己的生產(chǎn)成本，相反會(huì)主動(dòng)提高生產(chǎn)成本，因?yàn)楦哳~的生產(chǎn)成本可以增加話語(yǔ)權(quán)和漲價(jià)幅度，其結(jié)果是公共產(chǎn)品價(jià)格隨著成本的增加而提高，最終形成“提高成本—企業(yè)虧損—提高價(jià)格—提高成本”的惡性循環(huán)。
市場(chǎng)化成漲價(jià)借口。近年來(lái)，我國(guó)公共產(chǎn)品價(jià)格改革出現(xiàn)片面強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化傾向，并以此為借口推卸政府提供公共產(chǎn)品的責(zé)任。這在教育、醫(yī)療衛(wèi)生方面表現(xiàn)得相當(dāng)突出。如，近幾年我國(guó)公共教育投入占GDP的比例只有3%左右，而發(fā)達(dá)國(guó)家為6%~7%，發(fā)展中國(guó)家也達(dá)4.1%。在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，有統(tǒng)計(jì)表明，我國(guó)政府醫(yī)療保障支出在世界衛(wèi)生組織190多個(gè)成員中倒數(shù)第四。
“聽(tīng)證會(huì)”變成“漲價(jià)會(huì)”。在公共產(chǎn)品領(lǐng)域，消費(fèi)者的力量分散，他們天然地處于劣勢(shì)地位。目前雖然規(guī)定了公共產(chǎn)品調(diào)價(jià)要召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，但調(diào)價(jià)聽(tīng)證會(huì)制度不完善，存在一些問(wèn)題。一是聽(tīng)證會(huì)代表缺乏代表性。目前，聽(tīng)證代表的遴選程序、標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)量和比例尚未明確，有的代表在開(kāi)會(huì)之前僅做了小范圍或比較膚淺的調(diào)查，有的甚至沒(méi)有進(jìn)行調(diào)查，代表性不強(qiáng)。另外，部分聽(tīng)證會(huì)主辦方在會(huì)前就和代表達(dá)成了默契，一些與政府部門(mén)持不同意見(jiàn)的群眾或團(tuán)體沒(méi)有充分發(fā)言權(quán)，甚至無(wú)緣與會(huì)。如2004年鄭州市物價(jià)局召開(kāi)城市供水價(jià)格聽(tīng)證會(huì)，受影響最大的餐飲業(yè)竟沒(méi)有代表。二是價(jià)格聽(tīng)證缺乏透明度�，F(xiàn)實(shí)生活中相當(dāng)多的價(jià)格聽(tīng)證會(huì)存在著“秘密保護(hù)”、“信息隔離”的現(xiàn)象，存在著“暗箱操作”、“民主做秀”的嫌疑。如2002年1月的全國(guó)鐵路價(jià)格聽(tīng)證會(huì)，參加聽(tīng)證的消費(fèi)者代表被“秘密保護(hù)”，使得聽(tīng)證代表在聽(tīng)證會(huì)前不能與廣大消費(fèi)者進(jìn)行交流。三是聽(tīng)證材料送達(dá)時(shí)間過(guò)遲。法律規(guī)定：聽(tīng)證會(huì)前10天送達(dá)聽(tīng)證材料。但由于材料多、專業(yè)性強(qiáng)等因素，有些問(wèn)題甚至還要去實(shí)際調(diào)查才能了解清楚，提前10天送達(dá)材料，時(shí)間太短。在這種情況下，一些聽(tīng)證會(huì)質(zhì)量得不到保障，“聽(tīng)證會(huì)”變成“漲價(jià)會(huì)”。
政企合一難監(jiān)管。目前，我國(guó)對(duì)公共產(chǎn)品價(jià)格的監(jiān)管主要是參照《價(jià)格法》，尚沒(méi)有專門(mén)的法律法規(guī)，而《價(jià)格法》對(duì)公共產(chǎn)品價(jià)格的監(jiān)管原則、監(jiān)管機(jī)制和定價(jià)方法等規(guī)定不明確，針對(duì)性和操作性不強(qiáng)。此外，大多數(shù)公用事業(yè)仍具有明顯的政企合一特征。如城市煤氣、自來(lái)水以及電力、郵政和電信等行業(yè)都是由相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)管理，主管部門(mén)既是管理政策的制定者與監(jiān)督者，又是具體業(yè)務(wù)的壟斷經(jīng)營(yíng)者。這種政企不分的做法使公用事業(yè)由自然壟斷變成行政壟斷，導(dǎo)致企業(yè)沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)壓力、效率低下、經(jīng)營(yíng)成本高、服務(wù)意識(shí)差。
財(cái)力無(wú)法支撐補(bǔ)償。公共產(chǎn)品是居民的生活必需品，其公益性決定了它不能以追求利潤(rùn)最大化為生產(chǎn)目的，企業(yè)因此而損失的利益應(yīng)通過(guò)價(jià)格補(bǔ)償和財(cái)政補(bǔ)貼兩個(gè)渠道得以彌補(bǔ)。但由于各地財(cái)力有限，往往無(wú)法直接投入或進(jìn)行補(bǔ)貼，而更多寄希望于通過(guò)調(diào)價(jià)來(lái)解決補(bǔ)償不足問(wèn)題。另外，公共產(chǎn)品漲價(jià)對(duì)弱勢(shì)群體的補(bǔ)償機(jī)制也沒(méi)有建立起來(lái)，引發(fā)廣大群眾特別是低收入人群對(duì)公共產(chǎn)品漲價(jià)的強(qiáng)烈不滿。
完善公共產(chǎn)品定價(jià)機(jī)制的若干建議
探索采取多種定價(jià)方式。政府可以把公共產(chǎn)品的價(jià)格區(qū)分為競(jìng)爭(zhēng)價(jià)格和壟斷價(jià)格，對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)價(jià)格，要放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻，增加競(jìng)爭(zhēng)主體，最終由經(jīng)營(yíng)者根據(jù)市場(chǎng)供求關(guān)系和資源配置來(lái)確定價(jià)格。
對(duì)于路網(wǎng)、電網(wǎng)、水網(wǎng)等壟斷產(chǎn)品價(jià)格，可以采取最高限價(jià)模型定價(jià)方法，為壟斷產(chǎn)品設(shè)置價(jià)格上限，并進(jìn)行定期調(diào)整，以激勵(lì)經(jīng)營(yíng)者提高效率、降低成本。對(duì)于供水、排水和污水處理、供熱及公共交通等行業(yè)，可以采取特許投標(biāo)制，并在投標(biāo)和競(jìng)標(biāo)的過(guò)程中確定所提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格，這樣既可以引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，又可以實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化。對(duì)于大宗交易如鐵路運(yùn)輸、直供電等，允許供求雙方通過(guò)談判方式確定價(jià)格。另外，還可以合理運(yùn)用用量差別價(jià)格、季節(jié)價(jià)格、時(shí)段價(jià)格等多種定價(jià)方法，鼓勵(lì)居民節(jié)約用水、用電、用氣，建設(shè)節(jié)約型社會(huì)。
建立成本約束機(jī)制。進(jìn)一步貫徹落實(shí)《政府制定價(jià)格成本監(jiān)審辦法》，明確定價(jià)成本構(gòu)成、審核標(biāo)準(zhǔn)和方法，并向社會(huì)公布，逐步建立定調(diào)價(jià)監(jiān)審和定期監(jiān)審相結(jié)合的成本監(jiān)審制度，避免過(guò)分依賴企業(yè)單方提供的成本資料，增強(qiáng)價(jià)格管理的科學(xué)性、有效性和權(quán)威性。
完善價(jià)格聽(tīng)證制度。價(jià)格聽(tīng)證的主體是聽(tīng)證主持人、聽(tīng)證代表和社會(huì)中介組織。聽(tīng)證主持人應(yīng)由物價(jià)主管部門(mén)擔(dān)當(dāng)，聽(tīng)證代表主要由經(jīng)營(yíng)者代表和消費(fèi)者代表兩部分組成，消費(fèi)者代表包括專家、學(xué)者代表和一般消費(fèi)者代表。要合理確定經(jīng)營(yíng)者代表和消費(fèi)者代表的比例，適當(dāng)增加一般消費(fèi)者代表的數(shù)量，特別要注意保障社會(huì)弱勢(shì)群體的發(fā)言權(quán)。專家、學(xué)者代表人才庫(kù)，要實(shí)行單獨(dú)、動(dòng)態(tài)、隨機(jī)管理。支持社會(huì)中介組織，如會(huì)計(jì)師事務(wù)所和咨詢顧問(wèn)機(jī)構(gòu)等按照規(guī)定的程序參與價(jià)格聽(tīng)證會(huì)。
在聽(tīng)證會(huì)舉行前，要把有關(guān)聽(tīng)證事項(xiàng)及相關(guān)資料全部公開(kāi)，同時(shí)公開(kāi)聽(tīng)證代表的通訊地址和聯(lián)絡(luò)方式，以便聽(tīng)證代表充分聽(tīng)取公眾意見(jiàn)和建議。在聽(tīng)證會(huì)舉行時(shí)，應(yīng)充分利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)和電視等傳媒進(jìn)行直播，避免暗箱操作，提高聽(tīng)證會(huì)的透明度和公信力。
舉行聽(tīng)證雖然是政府價(jià)格決策的必經(jīng)程序，但不是最終決策。政府要從公共利益最大化角度出發(fā)，科學(xué)合理地采納聽(tīng)證結(jié)論，不予采納的意見(jiàn)建議要由有關(guān)部門(mén)及時(shí)給出合理解釋，確保聽(tīng)證會(huì)不走過(guò)場(chǎng)。
完善價(jià)格監(jiān)管方式。抓緊研究制定規(guī)范公共產(chǎn)品定價(jià)的專項(xiàng)法規(guī)或部門(mén)規(guī)章，形成以《價(jià)格法》為核心、門(mén)類(lèi)齊全、操作性強(qiáng)的價(jià)格監(jiān)管法律體系，使價(jià)格監(jiān)管有法可依。同時(shí)建立統(tǒng)一執(zhí)法隊(duì)伍，改革行業(yè)主管部門(mén)執(zhí)法體制，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，從根本上扭轉(zhuǎn)多頭執(zhí)法的現(xiàn)狀，保證執(zhí)法效果。
作為過(guò)渡，目前可借鑒電力監(jiān)督管理委員會(huì)模式，設(shè)立不同的公共產(chǎn)品監(jiān)管機(jī)構(gòu)，與政府的行政職能完全分離。在條件成熟時(shí)可考慮整合不同行業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，成立公用事業(yè)監(jiān)管委員會(huì)，將價(jià)格監(jiān)管機(jī)構(gòu)與市場(chǎng)準(zhǔn)入、運(yùn)行監(jiān)督等監(jiān)管機(jī)構(gòu)合并，實(shí)現(xiàn)價(jià)格審批與成本監(jiān)控一體化，以打破部門(mén)利益，維護(hù)社會(huì)公共利益。
深化公用事業(yè)改革。對(duì)于鐵路、航空、郵政和供電等自然壟斷領(lǐng)域，要通過(guò)法律形式，確保國(guó)家的控股地位及必要的決策權(quán)或否決權(quán)，防止外商對(duì)某些關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重大公共基礎(chǔ)設(shè)施的絕對(duì)控制。但要掌握關(guān)鍵商品和服務(wù)的價(jià)格審核權(quán)，提高政府在維護(hù)社會(huì)公正和公平方面的宏觀調(diào)控能力�？筛鶕�(jù)政府公共政策目標(biāo)建立控股公司，以較少的資本控制更多的公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給，滿足人民不斷增長(zhǎng)的物質(zhì)文化生活需要。
對(duì)于非自然壟斷領(lǐng)域，要建立有效的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，促使公共產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)者更主動(dòng)地降低成本和價(jià)格，提高服務(wù)質(zhì)量和效率。將生產(chǎn)性、經(jīng)營(yíng)性公用事業(yè)單位進(jìn)行企業(yè)化改制，實(shí)現(xiàn)政、事、監(jiān)、企相互分離，使其成為獨(dú)立的市場(chǎng)主體，將其承擔(dān)的市場(chǎng)管理和監(jiān)督等行政職能全部劃歸政府管理部門(mén)。堅(jiān)決打破行業(yè)壟斷和地區(qū)封鎖，靈活采取整體改制、引資改制、切塊改制、國(guó)有股出讓、租賃委托經(jīng)營(yíng)等多種方式引入社會(huì)資本，促進(jìn)公用事業(yè)快速發(fā)展。此外，制定有效的產(chǎn)業(yè)政策，引導(dǎo)各行業(yè)尤其是在社會(huì)功能上有相互替代性的行業(yè)均衡發(fā)展，促進(jìn)行業(yè)之間的有效競(jìng)爭(zhēng)，增加消費(fèi)者的選擇權(quán)。
按照構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，政府要加大對(duì)公用事業(yè)的投入，把生產(chǎn)投資型財(cái)政轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜⻊?wù)型財(cái)政，將財(cái)政支出的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向公共教育、社會(huì)保障、公共衛(wèi)生和公共基礎(chǔ)設(shè)施等方面，確保城市公用事業(yè)投入與城市發(fā)展和人民生活水平提高相同步。另外，要建立價(jià)格調(diào)節(jié)基金，對(duì)普遍服務(wù)承擔(dān)者、低收入者等給予補(bǔ)貼�！�(文/劉新民 作者系中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，現(xiàn)在中央機(jī)關(guān)從事政策研究工作。）
