三十年探索后，我國(guó)土地制度將在土地財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)形式和制度上謀求突破

　　一塊近2900畝的農(nóng)村集體土地，以每畝土地年租金80元的價(jià)格，被出租給某高爾夫球場(chǎng)開(kāi)發(fā)商50年。在海南省�？谑虚L(zhǎng)流鎮(zhèn)，《瞭望》新聞周刊近來(lái)調(diào)研時(shí)遭遇了一起熟悉又令人心痛的“土地故事”。

　　2006年，長(zhǎng)流鎮(zhèn)政府把該鎮(zhèn)康安村位于那甲山2883.73畝集體土地，以“國(guó)有待定”山地為由，與海南一家高爾夫球投資有限公司簽訂了一個(gè)長(zhǎng)期出租合同，建設(shè)有關(guān)火山口生態(tài)體育公園項(xiàng)目，實(shí)則興辦國(guó)家嚴(yán)控的高爾夫球場(chǎng)，租期長(zhǎng)達(dá)50年，每畝年租金僅80元。

　　康安村委會(huì)干部告訴本刊記者，“這是典型的租金過(guò)低、期限過(guò)長(zhǎng)、面積過(guò)大的“三過(guò)”和“以租代征”的土地違規(guī)案例。但長(zhǎng)流鎮(zhèn)政府強(qiáng)行用鐵絲網(wǎng)圈占村民耕種的水田和甘蔗園。采訪(fǎng)中，村民吳友越一直反問(wèn)，為什么國(guó)家對(duì)土地的管理這么嚴(yán)格，還會(huì)有人敢干這種違背國(guó)家政策和群眾意愿的事情？

　　隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，城市建設(shè)用地矛盾日趨緊張。盡管我國(guó)已經(jīng)建立了較為嚴(yán)格的土地管理制度，仍然有一些地方政府和部門(mén)不斷通過(guò)“灰色地帶”甚至“潛規(guī)則”沖擊18億畝農(nóng)業(yè)耕地的“紅線(xiàn)”。

　　面對(duì)人類(lèi)歷史上最大規(guī)模的中國(guó)城市化進(jìn)程，我國(guó)城市建設(shè)用地捉襟見(jiàn)肘的局面將是長(zhǎng)期性難題。而相對(duì)“寬�！钡霓r(nóng)村建設(shè)用地成為緩解這一矛盾的現(xiàn)實(shí)選擇。令人遺憾的是，農(nóng)村集體用地由于改革不完善、產(chǎn)權(quán)對(duì)象不明確，加上具體征用操作不規(guī)范，導(dǎo)致農(nóng)民土地權(quán)益受損、違規(guī)用地的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，許多具體政策已難以適應(yīng)時(shí)代的需要。

　　采訪(fǎng)中，不論是主管部門(mén)官員、學(xué)者還是開(kāi)發(fā)商和征地農(nóng)民，都強(qiáng)烈地向《瞭望》新聞周刊表示，“在農(nóng)村土地制度改革三十年、城市土地使用制度改革二十余載之后，我國(guó)土地制度改革還需要進(jìn)一步加大力度深化改革�！�

　　禍起農(nóng)地濫征

　　“利用農(nóng)村集體建設(shè)用地彌補(bǔ)城市建設(shè)用地不足，地方政府很早就開(kāi)始了自發(fā)探索。”采訪(fǎng)中，中國(guó)土地協(xié)會(huì)副理事長(zhǎng)黃小虎告訴《瞭望》新聞周刊，政策面對(duì)此有一個(gè)認(rèn)識(shí)變化的過(guò)程，“1995年，江蘇蘇州最早開(kāi)始了農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)�！�

　　隨后，1997年試點(diǎn)擴(kuò)大到浙江湖州、福建古田和河南安陽(yáng)。1999年以來(lái)，國(guó)土資源部在各地試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，又從全國(guó)范圍內(nèi)安排了較大規(guī)模的30處集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，比如安徽蕪湖、廣東順德等地。

　　經(jīng)過(guò)近十年試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，國(guó)務(wù)院在2004年10月28日下發(fā)了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)文)，第一次明確提出，“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地的使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)�！�

　　地方政府隨即出臺(tái)地方政策響應(yīng)這一解釋。2005年，廣東省政府第100號(hào)令頒發(fā)了《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，規(guī)定：“集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方式與國(guó)有土地一樣，可以出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押”；“可以使用集體建設(shè)用地興辦各類(lèi)工商企業(yè)、外資投資企業(yè)、股份制聯(lián)營(yíng)企業(yè)；興辦公共設(shè)施和公益事業(yè)；興建農(nóng)村村民住宅”。類(lèi)似的還有云南省同年出臺(tái)的《關(guān)于發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的意見(jiàn)》。

　　但農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)并沒(méi)有因此改變?cè)圏c(diǎn)的狀態(tài)，一直沒(méi)有在全國(guó)范圍內(nèi)推廣。黃小虎解釋說(shuō)，一方面，由于各地在試點(diǎn)過(guò)程中出現(xiàn)了不少不規(guī)范問(wèn)題，對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償不到位，為了防止將土地流轉(zhuǎn)演變成亂占濫用，中央乃至管理部門(mén)都非常“審慎”；另一方面，有些地方政府有靠征地搞錢(qián)的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)，即所謂“以地生財(cái)”，“如果允許農(nóng)民集體土地自己入市，收益會(huì)被農(nóng)民拿走，地方財(cái)政少了一筆收入，地方政府并不愿意。”

　　在一些地方政府看來(lái)，既不愿意少收土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的收益，也不愿意放棄對(duì)農(nóng)地的大量占用。為了緩解緊張的用地矛盾，也為了規(guī)范兩種不同所有權(quán)的建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，2005年10月,國(guó)土資源部下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》的通知，在全國(guó)部分省市部署開(kāi)展了城鎮(zhèn)建設(shè)用地與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作。國(guó)土資源部將掛鉤看作是“通過(guò)農(nóng)村建設(shè)用地的整理遷移，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)用地布局的調(diào)整和優(yōu)化”，但在一些地方，出現(xiàn)了“通過(guò)以?huà)煦^之名行增加建設(shè)用地指標(biāo)之實(shí)”。

　　不規(guī)范用地的直接后果是，自20世紀(jì)90年代初至今，在廣東“珠三角”、江蘇、浙江等沿海地區(qū)，以及內(nèi)地一些城市郊區(qū)，農(nóng)地用于非農(nóng)建設(shè)的規(guī)模巨大且驚人。國(guó)土資源部數(shù)據(jù)顯示，自1996年國(guó)家提出要對(duì)耕地實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)政策以來(lái)，我國(guó)耕地面積從19.5億畝縮減為2007年的18.26億畝，十年減少了1.24億畝。

　　當(dāng)前，離18億畝的紅色警戒線(xiàn)已是咫尺之遙，耕地減少的趨勢(shì)卻仍在繼續(xù)，由此形成的數(shù)千萬(wàn)失地農(nóng)民也給社會(huì)帶來(lái)巨大的潛在隱憂(yōu)。

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