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寅吃卯糧難以為繼 “土地財政”走到懸崖邊

2008年11月20日 09:50 來源:經(jīng)濟參考報 發(fā)表評論

  瀏陽是湖南省的一個縣級市,今年上半年受房地產(chǎn)市場不景氣的影響,城區(qū)一些街道的財政稅收大幅下降。

  荷花街道辦事處上半年財政收入4962萬元,沒有完成時間過半、任務(wù)過半的計劃,主要原因是房地產(chǎn)項目大部分未動工,造成地稅減收1000多萬元。作為主城區(qū)的淮川街道辦事處上半年累計完成財政收入6051萬元,其中地稅收入3686萬元,分別只占年計劃的近四成和三成多,其中一個重要原因是房地產(chǎn)稅收比去年同期減少了近1000萬元。

  記者了解到的一系列數(shù)情況和數(shù)據(jù)表明,一些地方政府高度依賴的“土地財政”已出現(xiàn)了嚴重問題,“土地財政”寅吃卯糧的現(xiàn)象將難以為繼。

  賣地是地方政府的一個“生財之道”

  “土地財政”,屬于預(yù)算外收入,又叫第二財政。在很多地方,第二財政早已超過第一財政。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的一份調(diào)研報告顯示,在一些地方,土地直接稅收及城市擴張帶來的間接稅收占地方預(yù)算內(nèi)收入的40%,而土地出讓金凈收入占政府預(yù)算外收入的60%以上。

  長沙一位不愿透露姓名的房地產(chǎn)界人士給記者大致列出了一個涉及土地的稅費清單,僅在土地環(huán)節(jié)就有土地出讓金、教育附加、城市建設(shè)附加、土地增值、城市建設(shè)配套、人防建設(shè)、質(zhì)監(jiān)、安檢、新材料基金、白蟻防治、防雷、防洪等近20種稅費,光土地環(huán)節(jié)的成本就超過開發(fā)總成本的35%。

  這位人士還說,在“土地財政”上,一些地方政府最核心的做法是土地整理,就是政府運用行政權(quán)力把集體所有或其它用途的土地整合后,進行招拍掛,價格就會翻幾番。

  把“土地財政”作為政府財政的支柱,并非某一城市或某一地區(qū)的個別情況。根據(jù)國土資源部公報的數(shù)據(jù)顯示:2004至2006年,國內(nèi)土地出讓金分別為5894億元、5505億元、7677億元,2007年前11個月為9130億元,占全國財政收入的比重接近20%,賣地已經(jīng)成為地方財政收入的重要來源。

  中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心副研究員李恩平分析說,對“土地財政”依賴比較嚴重的應(yīng)該是中部不發(fā)達城市和沿海還沒有形成產(chǎn)業(yè)支撐的開發(fā)區(qū),欠發(fā)達城市和新興地區(qū)由于沒有相關(guān)產(chǎn)業(yè)作為支撐,“土地財政”必然成為政府收入主要來源。

  李恩平說,地方政府賣地生財與我國的分稅制有一定關(guān)系。國家從上世紀90年代開始實行分稅制后,盡管財政收入大幅增長,但留給地方財政的錢并不多。相比之下,由于城市擴張和土地占用帶來的稅收,包括建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的營業(yè)稅、所得稅等,全部由地方享有,賣地當然就成了地方政府生財?shù)淖钪苯舆x擇。

  “土地財政”走到懸崖邊

  土地市場的慘淡使一些高度依賴“土地財政”的地方政府坐立不安。

  記者在長沙采訪了解到,2007年長沙土地招拍掛成交額為200多億元,而當年長沙市的地方財政收入為261.33億元。今年長沙土地成交額減少到88億元左右,基本與2006年差不多!敖衲攴康禺a(chǎn)不景氣對長沙財政影響非常大!遍L沙市政府一位工作人員私下對記者說。

  2007年,湖南房地產(chǎn)及建安企業(yè)的納稅額占全省全年地稅總額的36%,可以說是湖南地稅的主要稅源。

  今年土地市場冷清的局面與去年火熱的情景形成了鮮明的對比。浙江中天集團湖南天翔房地產(chǎn)有限公司總經(jīng)理許銘生去年參與長沙一宗土地網(wǎng)上拍賣,當時一塊位于長沙市河西雷鋒大道的地塊以每畝均價接近180萬元成交;而一年之后,仍然還是位于河西的一處地塊,卻只有一家買家僅開出了每畝99.66萬元的報價,價格相差近一倍。在最近一次網(wǎng)上掛牌的5宗土地中,因競買報價低于底價或無人報價而有3宗流拍。

  由于土地市場不活躍,瀏陽市今年上半年沒有推出一宗土地進行拍賣出讓。這意味著,瀏陽市的房地產(chǎn)開發(fā)存在著階段性斷裂現(xiàn)象,只能從過去拍賣的土地中開發(fā)房地產(chǎn)。

  據(jù)中原地產(chǎn)研究中心提供的2008年10月土地月報顯示,今年1至10月全國累計土地流拍率在三成以上,其中,居住地塊流拍率更接近四成。受成交量大幅下跌的影響,10月份土地成交金額130億元,較前9個月的平均值大幅下降34%;同期居住用地成交金額71億元,較前9個月的平均值下降46%。

  中國指數(shù)研究院土地研究中心的數(shù)據(jù)顯示,2007年1至8月南京市土地成交面積637公頃,共成交64宗地塊,總成交價達171億元。而今年1至8月,南京市土地成交面積只有362公頃,較去年同期下降43%;土地成交總價79億元,較去年同期減少92億元。

  2007年廣州土地出讓金預(yù)算收入為90億元,實收207億元,超收117億元。但今年由于土地成交慘淡,土地出讓規(guī)模被大幅調(diào)減,前8個月土地出讓收入只有約53億元,僅為去年實際收入的1/4左右。

  李恩平等專家認為,“土地財政”的形成與我國土地出讓制度有關(guān)。目前土地都是通過買斷的方式使用幾十年,這造成地方政府官員樂于寅吃卯糧、竭澤而漁,根本不考慮下一任政府官員如何解決財政收入的問題。這種主要依靠“土地財政”建立的城市經(jīng)濟發(fā)展模式也是不可持續(xù)的,將數(shù)十年后的公共財政收入提前收了,一旦大規(guī)模城市化進程結(jié)束,可供開發(fā)的土地日益減少,未來的公共財政狀況將會面臨嚴峻考驗。

  應(yīng)盡快開征物業(yè)稅

  “救房市就是救政府!”這是目前社會上流行的一種觀點。事實也正是如此,許多地方政府都采取了種種措施,防止房市進一步低迷下滑。

  盡管土地市場冷清,但很多地方政府并未打算放棄這一生財之道,相反在更加專心地經(jīng)營這個錢袋子。地方政府過度依靠“土地財政”絕非偶然,投資少、收益高、見效快使之成為發(fā)展GDP的不二法寶。

  一方面,在現(xiàn)行的房地產(chǎn)稅費政策下,地方政府是最大的受益者之一,這種巨大的利益誘惑,必然大大刺激地方政府的賣地沖動;另一方面,“土地財政”對抬高房價有推波助瀾的作用,地價的不斷攀升和房地產(chǎn)稅費過高都在一定程度上助推了房價的飆升,而房地產(chǎn)稅費最終會轉(zhuǎn)化為商品房成本,由購房者買單。

  “要從根本上解決當前‘土地財政’困局,改變單純依靠土地出讓金和房地產(chǎn)稅收為主要收入的財政現(xiàn)狀,應(yīng)該盡快開征物業(yè)稅。”住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部住房政策專家委員會副主任顧云昌提出了建議。

  他認為,我國的“土地財政”主要是依靠增量土地創(chuàng)造財政收入,也就是說通過賣地的土地出讓金來滿足財政需求。實際上世界上很多發(fā)達國家也都依靠“土地財政”,但國外主要通過對存量土地征收物業(yè)稅、房產(chǎn)稅等方式創(chuàng)造財政收入,這樣既體現(xiàn)了公平性,也保證了政府有相對穩(wěn)定的財政收入。而且,主觀上也會促使政府平抑地價,而不像我國千方百計抬高地價。(記者:李佳鵬 丁文杰)

編輯:藍玉貴】
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