提要

　　近幾年我國(guó)公布的海洋環(huán)境質(zhì)量公報(bào)顯示，我國(guó)海洋環(huán)境質(zhì)量未有好轉(zhuǎn)，破壞海洋環(huán)境的違法案件年年遞增，其中不乏給海洋環(huán)境造成重大影響的案件，但至今還沒有一起被依法移送到司法部門給予刑事制裁的

　　每年向海洋傾倒堿渣十萬噸卻只能罰款19萬元

　　最近，中國(guó)海監(jiān)南�？傟�(duì)發(fā)現(xiàn)，廣東南方制堿有限公司從2003年至今，在未取得廢棄物海洋傾倒許可證的情況下，每年與海通公司簽訂運(yùn)輸合同，由海通公司的“海通01”船將該公司生產(chǎn)的廢棄物堿渣傾倒在黃茅島海域。據(jù)調(diào)查，該公司平均兩天向海洋傾倒1船堿渣，每船運(yùn)載560噸，每年就向海洋傾倒堿渣約十萬噸。盡管這是一起明知故犯的嚴(yán)重破壞海洋環(huán)境的違法行為，但南�？傟�(duì)卻只能依照海洋環(huán)境保護(hù)法第七十三條的規(guī)定，對(duì)南方制堿公司處以19萬元的罰款。

　　“堿渣倒入海水中可導(dǎo)致傾倒區(qū)海洋動(dòng)植物全部死亡，且使海洋環(huán)境長(zhǎng)時(shí)間難以恢復(fù)，對(duì)海洋環(huán)境的破壞十分嚴(yán)重，因此，這樣的行政處罰顯然太輕了�！钡�之所以作出這樣的處罰，海洋行政執(zhí)法部門也有其自身的無奈�！氨M管我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)都針對(duì)海洋環(huán)境污染事故設(shè)置了刑事責(zé)任條款，我們認(rèn)為也應(yīng)該給予更嚴(yán)厲的處罰，但國(guó)家目前卻沒有制訂配套的程序，行政執(zhí)法部門與刑事司法部門之間在案件的移送與交接上存在許多障礙，導(dǎo)致實(shí)體法形同虛設(shè)�！眹�(guó)家海洋局中國(guó)海監(jiān)總隊(duì)督導(dǎo)處副處長(zhǎng)宋霞接受記者采訪時(shí)如是說。

　　目前行政處罰幾乎是打擊海洋違法行為的唯一手段

　　宋霞告訴記者，目前我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)對(duì)違法者設(shè)計(jì)了民事、行政和刑事三種法律責(zé)任形式。但實(shí)踐中，幾乎是以行政處罰作為唯一懲罰違法行為的手段。

　　近年來，從我國(guó)每年公布的海洋環(huán)境質(zhì)量公報(bào)看，無一例外都是“令人堪憂”的消息。2002年至2006年的五年間，我國(guó)全海域未達(dá)到清潔海域水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的面積約占我國(guó)近岸海域總面積的55%，近岸約25%的海域水質(zhì)處于中度污染和嚴(yán)重污染狀態(tài)，大部分海域都處于亞健康狀態(tài)。而造成我國(guó)海洋環(huán)境質(zhì)量不佳的原因，除了陸源污染外，就是一些非法海洋工程項(xiàng)目、海洋傾廢和破壞海洋生態(tài)環(huán)境的違法行為。

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2000年至2006年，中國(guó)海監(jiān)依據(jù)海洋環(huán)境保護(hù)法和海洋傾廢管理?xiàng)l例、海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例、防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例等法律、法規(guī)，開展了一系列海洋環(huán)境執(zhí)法工作，共依法作出相關(guān)的行政處罰1383件，但這上千宗案件中沒有一件被移交刑事處罰。

　　“這與我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法律制度上的欠缺有很大關(guān)系。”宋霞說。

　　海洋環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)缺乏可操作性

　　據(jù)了解，自20世紀(jì)80年代以來，我國(guó)先后加入了《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》等近20個(gè)有關(guān)海洋污染防治和海洋生態(tài)保護(hù)方面的國(guó)際公約，在國(guó)內(nèi)我們也制定了多部海洋環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)，可以說，我國(guó)在海洋環(huán)境保護(hù)的立法上已經(jīng)給予了足夠的重視，但這些法律法規(guī)過于籠統(tǒng)，缺乏與之相配套的實(shí)施細(xì)則，可操作性不強(qiáng)。

　　海洋環(huán)境保護(hù)法第91條規(guī)定，對(duì)造成重大海洋環(huán)境污染事故，致使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失或者人身傷亡嚴(yán)重后果的，可依法追究刑事責(zé)任。海洋工程條例第50條、第52條也分別規(guī)定，對(duì)圍填海工程中使用非環(huán)保填充材料和海洋油氣礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)中違法排放從而造成海洋環(huán)境污染事故，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員可追究刑事責(zé)任。

　　我國(guó)刑法有相當(dāng)數(shù)量的犯罪行為是以構(gòu)成行政違法為前提的。如，與海洋環(huán)境保護(hù)法相對(duì)應(yīng)的，刑法第338條規(guī)定，向土地、水體、大氣排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)或者其他危險(xiǎn)廢物，造成重大環(huán)境污染事故，致使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失或者人身傷亡的嚴(yán)重后果的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；后果特別嚴(yán)重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金。

　　“但是在實(shí)踐中，何為‘重大事故’、‘重大損失’、‘嚴(yán)重后果’？這些模糊的、不具有現(xiàn)實(shí)操作性的犯罪構(gòu)成量化標(biāo)準(zhǔn)，主觀性強(qiáng)，在目前海洋環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)中都缺乏切實(shí)明確的內(nèi)容，使得我們執(zhí)法者在實(shí)際辦案中無法參照。”宋霞無奈地說。

　　而我國(guó)刑法第13條規(guī)定，情節(jié)顯著輕微危害不大的不認(rèn)為是犯罪。可見，認(rèn)定某一違法行為的危害性是否達(dá)到犯罪的程度，是區(qū)分行為性質(zhì)是行政違法還是刑事犯罪的關(guān)鍵。

　　行政執(zhí)法與刑事司法缺少銜接

　　行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制是指具有法定行政管理權(quán)限的機(jī)關(guān)或組織，在行政執(zhí)法過程中將涉嫌構(gòu)成犯罪的行為從行政執(zhí)法過程中分離出來，自然過渡和轉(zhuǎn)移到刑事司法程序中，進(jìn)而進(jìn)行偵查、追訴并最終匯入刑事審判的機(jī)制。

　　與一般的刑事案件不同，環(huán)境犯罪案件的來源取決于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的移送，刑事司法部門無權(quán)第一時(shí)間介入環(huán)境犯罪案件的偵查，案件來源必須通過行政執(zhí)法部門的移送。

　　國(guó)務(wù)院2001年7月9日公布施行的《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第3條明確規(guī)定：“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在依法查處違法行為過程中，發(fā)現(xiàn)違法事實(shí)涉及的金額、違法事實(shí)的情節(jié)、違法事實(shí)造成的后果等，根據(jù)刑法關(guān)于破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪、妨害社會(huì)管理秩序罪等罪的規(guī)定和最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪、妨害社會(huì)管理秩序罪等罪的司法解釋以及最高人民檢察院、公安部關(guān)于經(jīng)濟(jì)犯罪案件的追訴標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定，涉嫌構(gòu)成犯罪，依法需要追究刑事責(zé)任的，必須依照本規(guī)定向公安機(jī)關(guān)移送�！�

　　目前，我國(guó)海關(guān)、環(huán)保、水利、國(guó)土資源、林業(yè)等具有行政管理和執(zhí)法權(quán)的部門，在行政執(zhí)法過程都部分涉及行政違法行為與犯罪行為的界定。如：危害森林、水產(chǎn)資源與野生動(dòng)植物管理制度的犯罪等。這些涉及犯罪的違法行為，很多已經(jīng)列入刑法“破壞環(huán)境資源保護(hù)罪”等章節(jié)中。有關(guān)行政管理部門就行政違法與犯罪的界限等也相繼提出了如何適用法律的意見，然后由最高人民法院、最高人民檢察院以單獨(dú)或聯(lián)合解釋的形式予以明確。

　　但目前，海洋行政執(zhí)法部門與司法部門還未建立起行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機(jī)制。因此，盡管海洋部門查處了不少嚴(yán)重破壞海洋環(huán)境的違法行為，但至今沒有相關(guān)的移交程序。

　　專家建議海洋環(huán)境保護(hù)需實(shí)現(xiàn)從原則規(guī)定向具體規(guī)定轉(zhuǎn)變

　　“如果沒有刑法的最后屏障作用，行政法律法規(guī)在具有嚴(yán)重社會(huì)危害性的行為面前就會(huì)顯得束手無策，違法行為就容易泛濫滋生，行政法律規(guī)范的規(guī)制力與權(quán)威性就會(huì)大打折扣�！彼蜗忌钣畜w會(huì)地說，中國(guó)海監(jiān)近幾年的“海盾”行動(dòng)，每年都要查處一大批重大海洋違法案件，僅2006年就查處了74起，比上一年增加了200%。但無一例外都只是進(jìn)行了行政處罰。成倍增長(zhǎng)的海洋違法案件，以及海洋環(huán)境質(zhì)量的日漸惡化，與海洋違法犯罪行為得不到有效嚴(yán)懲不無關(guān)系。

　　中國(guó)海洋學(xué)會(huì)理事長(zhǎng)王曙光曾表示，從整體上看，我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律體系還不健全，特別是缺乏一些具體的、可操作性強(qiáng)的法律法規(guī)。因此要逐步制定相應(yīng)的法律法規(guī)，使海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)現(xiàn)從原則規(guī)定和定性到具體規(guī)定和定量的轉(zhuǎn)變。盡快研究并制訂諸如海洋環(huán)境保護(hù)法實(shí)施細(xì)則之類的法律法規(guī)。

　　有關(guān)專家還建議，要實(shí)現(xiàn)海洋環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法的銜接，首要任務(wù)是實(shí)現(xiàn)立法上的協(xié)調(diào)和銜接。

　　為幫助海洋執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中準(zhǔn)確認(rèn)定有關(guān)犯罪，正確運(yùn)用行政處罰和刑事處罰手段，對(duì)違法行為進(jìn)行必要的懲治，就要以海洋執(zhí)法機(jī)關(guān)管轄范圍為基礎(chǔ)，對(duì)海洋行政法律、法規(guī)與目前的刑法進(jìn)行比照和分析，將海洋部門在行政執(zhí)法中可能遇到的犯罪情況以及相應(yīng)的法律規(guī)定進(jìn)行梳理，明確罪與非罪的界限，由最高人民法院和(或)最高人民檢察院予以解釋，規(guī)定犯罪的立案標(biāo)準(zhǔn)等。

　　記者 蔡巖紅