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專家:不用法律手段推進(jìn)大部制改革將面臨風(fēng)險(xiǎn)(2)

2008年03月24日 09:10 來源:法制網(wǎng)—法制日?qǐng)?bào) 發(fā)表評(píng)論

  決策執(zhí)行監(jiān)督強(qiáng)調(diào)互動(dòng)

  須用法律手段兼顧各方利益

  大部制怎么走?到底應(yīng)為這一體制改革提供怎樣的法律支撐?薛剛凌坦言“開展這一研究可謂生逢其時(shí)”,但同時(shí)也感到壓力很大。

  必須用法律手段兼顧各方利益,力求實(shí)現(xiàn)國家利益、社會(huì)利益和個(gè)人利益的最大化。面對(duì)多元社會(huì)的復(fù)雜,需主要運(yùn)用法律手段而非單一的行政命令促進(jìn)改革,沒有制度保障改革就會(huì)無序。薛剛凌的研究基于這樣一種認(rèn)識(shí)。

  拿地方來講,地方政府很活躍,創(chuàng)新動(dòng)力強(qiáng),活動(dòng)空間大,但需要明確地方政府哪些可以做哪些不能做,哪些基本準(zhǔn)則是必須遵守的,哪些是大家可以嘗試突破的。這要?jiǎng)澇龅拙,超出底線就要承擔(dān)責(zé)任。

  有人說,決策與執(zhí)行是分不開的,因?yàn)闆Q策后委托別人做,實(shí)際是決策者說了算。

  對(duì)此,薛剛凌認(rèn)為,委托執(zhí)法實(shí)際上不算是決策與執(zhí)行的分離。真正的決策與執(zhí)行分離,是決策者根本就不參與執(zhí)行決定。這才是分離。

  基于對(duì)現(xiàn)實(shí)中各級(jí)政府的權(quán)力配置、權(quán)力與權(quán)力之間的關(guān)系以及權(quán)力運(yùn)行狀況的長(zhǎng)期關(guān)注,薛剛凌認(rèn)為,一個(gè)大部之下需要設(shè)置3類大部門:

  一個(gè)是以決策為中心的部門。應(yīng)下設(shè)政策法規(guī)、計(jì)劃規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)分析、調(diào)查信息、決策咨詢委員會(huì)等部門,其中,決策咨詢委員會(huì)一定是相對(duì)超脫的,由內(nèi)外專家組成,它強(qiáng)調(diào)決策的宏觀思維,要解決決策的科學(xué)性問題,而不是站在部門利益或某一方面利益上決策。如果決策者不接受咨詢委員會(huì)的意見,是需要明確闡述理由的。要用制度保證決策的集思廣益。

  薛剛凌強(qiáng)調(diào),決策權(quán)應(yīng)該相對(duì)集中,不能再延續(xù)各管一塊,讓跑項(xiàng)目者跑了十幾個(gè)部門還拿不下一個(gè)項(xiàng)目。將管事、管財(cái)、管項(xiàng)目的權(quán)力相對(duì)集中到一個(gè)部門,避免決策多頭,但同時(shí)也存在更大的濫用風(fēng)險(xiǎn),所以,制度設(shè)計(jì)一定要把決策者的個(gè)人利益剝離出來,保證國家、社會(huì)、公共利益最大化。

  另一個(gè)是以執(zhí)行為主的部門。像這次公務(wù)員管理局的成立,盡管現(xiàn)在還不知道其內(nèi)部職能怎么定,但薛剛凌覺得,它更主要的目的是專注執(zhí)行。

  她說:“執(zhí)行部門應(yīng)該沒有宏觀‘拍板權(quán)’。考慮到執(zhí)行的專業(yè)性強(qiáng),執(zhí)行可以相對(duì)分散。執(zhí)行強(qiáng)調(diào)專業(yè)化、執(zhí)行層級(jí)的規(guī)范和執(zhí)行手段,這種系統(tǒng)性是很重要的,過去往往有決策沒手段,沒錢、沒人無法操作,欠科學(xué)。”

  再有一個(gè)就是監(jiān)督部門。這種監(jiān)督更多地側(cè)重于決策要不要調(diào)整、協(xié)調(diào)性怎樣、執(zhí)行評(píng)估等績(jī)效監(jiān)督,當(dāng)然也要對(duì)決策、執(zhí)行中的合法與否進(jìn)行監(jiān)督。

  這種職責(zé)劃分和運(yùn)行機(jī)制,是有彈性的,強(qiáng)調(diào)互動(dòng)。比如,執(zhí)行可制約決策,一是反饋執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)的決策問題,促使決策部門適時(shí)對(duì)決策進(jìn)行調(diào)整;二是如果決策不科學(xué),決策目標(biāo)定得太高,沒手段落實(shí),執(zhí)行者在與決策者簽署決策———執(zhí)行合同時(shí)就可以討價(jià)還價(jià)(執(zhí)行者與決策者就執(zhí)行政策方面簽署合同在英國、新西蘭等國比較多見),甚至于執(zhí)行者可選擇不簽合同。這就是執(zhí)行對(duì)決策的制約,推動(dòng)決策的科學(xué)、有效、可行。

  配套制度需精細(xì)

  避免機(jī)構(gòu)改革出現(xiàn)反復(fù)

  鑒于機(jī)構(gòu)改革分分合合不是沒有反復(fù)過,薛剛凌充分強(qiáng)調(diào)改革一定要落實(shí)在制度的精細(xì)與配套上。

  薛剛凌介紹說,她負(fù)責(zé)的這個(gè)課題整個(gè)時(shí)長(zhǎng)兩年半,會(huì)在廣泛調(diào)查的基礎(chǔ)上,拿出有關(guān)涵蓋決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)要素的指標(biāo)體系,充分考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、不發(fā)達(dá)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)的不同情況,分別設(shè)計(jì)我國5級(jí)政府三權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力配置及運(yùn)行機(jī)制圖,用法律制度保障改革的小成本、高收益,拒絕反復(fù)與動(dòng)蕩。

  “我們的行政法學(xué)界,不能總把全部的時(shí)間與精力花在研究行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償上,那畢竟是下游,是出了問題求解的辦法。我們?yōu)槭裁床荒茉诔鰡栴}之前,關(guān)注一下前面的秩序是不是根本就沒有建好或存在其他問題,做好上游的功課,下游的壓力也許就不會(huì)那么大了!

  “出了問題才管,就像人已經(jīng)生病了。生了病再治療就有些晚,關(guān)鍵要保健。行政法學(xué)界的這種研究偏好,可能是行政法學(xué)與管理學(xué)結(jié)合不好造成的,行政法學(xué)老覺得公共行政秩序的建構(gòu)是管理學(xué)的研究范疇!

  在不同場(chǎng)合,薛剛凌反復(fù)闡述著“行政法學(xué)應(yīng)積極回應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型”的觀點(diǎn)。

  從幾年前開始,薛剛凌就一直呼吁公共行政秩序的重構(gòu),靠的是大量行政法律制度的支撐。

  就大部制,就決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)的制約與協(xié)調(diào),在法治視野下,薛剛凌脫口而出就是一長(zhǎng)串的制度建設(shè)清單。

  橫向的,涉及重大決策調(diào)查制度、專家咨詢制度、經(jīng)濟(jì)分析制度、信息公開制度、行政聽證制度、行政執(zhí)行委托制度、行政合同制度、跟蹤評(píng)估制度等;縱向的,涉及地方利益訴求表達(dá)制度、中央對(duì)地方的領(lǐng)導(dǎo)制度、政府間的合作制度、中央對(duì)地方的監(jiān)督制度、政府間的糾紛解決制度以及政府責(zé)任制度等等。

  她說:“要有法治的硬約束才行,如果還是習(xí)慣于運(yùn)用行政手段而不是法律手段推進(jìn)改革,改革將面臨很大風(fēng)險(xiǎn)!(記者 李立)

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編輯:朱鵬英】
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