姜明安 北京大學(xué)法學(xué)院教授，北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任，中國監(jiān)察學(xué)會(huì)常務(wù)理事。著有《行政法概論》、《行政訴訟法》等。

　　“不敢”只能治標(biāo)，“不想”和“不能”卻能治本

　　“陽光法案”的技術(shù)性和理論性問題只有在實(shí)踐中才能解決

　　變“不敢腐敗”為“不能腐敗”

　　最近，十一屆全國人大常委會(huì)第四次會(huì)議審議了刑法修正案(七)草案，強(qiáng)化對(duì)貪污賄賂犯罪的刑事制裁，這是非常必要的。但是，從反腐敗的整體戰(zhàn)略來說，制定“陽光法案”——官員家庭財(cái)產(chǎn)公開申報(bào)法比強(qiáng)化刑事制裁更重要，更必要。

　　中外反腐敗的歷史經(jīng)驗(yàn)一再證明，治理腐敗必須懲防并舉，且防勝于懲。“懲”主要解決“不敢腐敗”的問題，而“防”(包括教育防腐與制度防腐)主要解決“不想腐敗”和“不能腐敗”的問題�！安桓摇敝荒苤螛�(biāo)，因?yàn)閷?duì)許多意志薄弱的公職人員來說，即使刑罰再苛嚴(yán)，在強(qiáng)大的利益誘惑面前，他們也可能鋌而走險(xiǎn)，腐敗仍難以遏制�！安幌搿焙汀安荒堋眳s能治本。通過制定“陽光法案”和建立“正當(dāng)法律程序”制度及廉政法治理念教育制度，則貪欲無存，或貪欲雖存，但欲貪而不能，腐敗得以遏制。正因?yàn)槿绱�，十七大�?bào)告強(qiáng)調(diào)，今后的反腐敗，要“在堅(jiān)決懲治腐敗的同時(shí)，更加注重治本，更加注重預(yù)防，更加注重制度建設(shè)，拓展從源頭上防治腐敗工作領(lǐng)域”。

　　十七大報(bào)告提出的“三注重”，特別是“更加注重制度建設(shè)”，應(yīng)該成為我們現(xiàn)在和今后一個(gè)長時(shí)期反腐敗建設(shè)的基本指導(dǎo)方針。當(dāng)前要特別抓緊進(jìn)行的一項(xiàng)重要工作是制定官員家庭財(cái)產(chǎn)公開申報(bào)法。

　　立法條件基本具備

　　自從1994年八屆全國人大常委會(huì)將官員家庭財(cái)產(chǎn)公開申報(bào)法列入立法規(guī)劃，到今年整整14年了。在這期間，中辦、國辦1995年曾發(fā)布《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣(處)級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》，中紀(jì)委、中組部2001曾發(fā)布《關(guān)于省部級(jí)現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告家庭財(cái)產(chǎn)的規(guī)定(試行)》，但這兩個(gè)文件離“陽光法案”有距離：它們不是法，也不對(duì)公眾公開。

　　有人擔(dān)心，我國目前制定“陽光法案”的條件是否成熟。這種擔(dān)心是不必要的。今年5月，在新疆阿勒泰地區(qū)，一個(gè)位于西北邊疆，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，推出了一個(gè)《關(guān)于縣(處)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)的規(guī)定(試行)》，這說明中國制定“陽光法案”條件不成熟論難以成立。當(dāng)然，新疆阿勒泰地區(qū)的《規(guī)定》是否能夠真正有效運(yùn)作還有待時(shí)日考驗(yàn)。

　　誠然，“陽光法案”的出臺(tái)和運(yùn)作需要一定的技術(shù)手段和理論準(zhǔn)備為條件。但是，很多技術(shù)性問題和理論性問題只有在實(shí)踐中才能暴露，在實(shí)踐中才能解決。目前，我國制定“陽光法案”，建立官員財(cái)產(chǎn)公開申報(bào)制度的條件應(yīng)該說基本具備了，盡管不是很完備。

　　就技術(shù)手段而言，“陽光法案”的出臺(tái)和運(yùn)作需要解決金融機(jī)構(gòu)客戶身份識(shí)別、客戶身份資料和交易記錄保存、大額交易和可疑交易報(bào)告等一系列技術(shù)性難題；就理論準(zhǔn)備而言，需要解決官員申報(bào)和公開其本人及其家庭的財(cái)產(chǎn)的義務(wù)與保護(hù)官員及其家庭成員隱私權(quán)二者的平衡，需要解決保障社會(huì)公眾知情權(quán)與保護(hù)官員及其家庭成員進(jìn)行有關(guān)市場(chǎng)交易活動(dòng)的商業(yè)秘密二者的平衡，還需要解決官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)、公開的范圍，申報(bào)、公開的方式和拒絕、拖延申報(bào)或做虛假申報(bào)的法律責(zé)任及追究責(zé)任的方式等一系列法律理論和法律制度設(shè)計(jì)的難題。

　　兩種因素是阻礙

　　是什么原因阻礙了我們推出真正的“陽光法案”？

　　恐怕主要有兩個(gè)方面的因素。其一是對(duì)整個(gè)官員的家庭財(cái)產(chǎn)的基本底數(shù)不清：各級(jí)各類官員究竟有多少財(cái)產(chǎn)，他們的財(cái)產(chǎn)與普通百姓的財(cái)產(chǎn)大概呈多大比例等等。其二則是部分官員對(duì)“陽光法案”的反對(duì)。這些官員有的可能家庭財(cái)產(chǎn)較多，盡管財(cái)產(chǎn)來源合法，但不愿“露富”；有的則是其家庭財(cái)產(chǎn)中有較多，甚至大量來源不明或來源非法的部分。

　　怎樣看待上述兩種因素？第一種因素主要是認(rèn)識(shí)上的問題。我們必須對(duì)整個(gè)政府官員隊(duì)伍有一個(gè)正確的認(rèn)識(shí)，他們中的絕大多數(shù)應(yīng)該是清清白白做事的。其中有些官員，特別是沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的官員，家庭財(cái)產(chǎn)比較多，只要其來源合法，人民群眾是完全能夠理解的。至于有一定數(shù)量的官員，其家庭財(cái)產(chǎn)中有較多來源不明或來源非法的部分，對(duì)之予以公開、查處，不僅不會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定，反而會(huì)有助于增加人民群眾對(duì)政府和政府官員整體的信任，有助于加強(qiáng)社會(huì)穩(wěn)定。相反，如果對(duì)官員家庭財(cái)產(chǎn)存在來源不明或來源非法的情況不公開，人們就會(huì)私下傳播，私下傳播則可能把問題越傳越大，甚至有人還會(huì)無中生有，造謠惑眾。兩者比較，道理自明。

　　至于部分官員通過各種途徑，以各種理由對(duì)出臺(tái)“陽光法案”的反對(duì)，對(duì)策應(yīng)該是將反對(duì)的理由公開，認(rèn)真進(jìn)行分析和答辯。絕不能因擔(dān)心拒絕他們的反對(duì)可能影響“團(tuán)結(jié)”而停下反腐敗的腳步，將“陽光法案”的出臺(tái)時(shí)間無限期地推延下去。