編者按：前不久，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議并原則通過(guò)《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要(2006～2020年)》，再次對(duì)“最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策”作出了細(xì)致的規(guī)定。然而，目前我國(guó)正處于工業(yè)化、城市化的關(guān)鍵階段，對(duì)建設(shè)用地的需求十分旺盛，這與可用土地?cái)?shù)量十分有限的現(xiàn)狀形成了尖銳的矛盾。

　　當(dāng)前，土地管理的形勢(shì)依然嚴(yán)峻，堅(jiān)守耕地紅線的任務(wù)十分艱巨。面對(duì)中央的三令五申，一些地方政府執(zhí)意鋌而走險(xiǎn)，未批先用、以租代征、化整為零、占優(yōu)補(bǔ)劣等違法圈地的花樣不斷翻新；對(duì)于違法違規(guī)用地行為，事后查處問(wèn)責(zé)的力度亟待加大；遏制土地違法犯罪的體制還未理順，機(jī)制尚不健全。那么，究竟如何貫徹科學(xué)發(fā)展觀的要求，將18億畝耕地的紅線堅(jiān)守到2020年？半月談編輯部最近組織調(diào)研小分隊(duì)，就當(dāng)前耕地流失、地方政府土地違法中的突出問(wèn)題進(jìn)行了深入調(diào)研。

　　摁住地方?jīng)_擊中央18億畝耕地紅線的黑手(一)

　　萬(wàn)億土地出讓金：

　　何日從灰色地帶現(xiàn)形陽(yáng)光下

　　半月談?dòng)浾?季明

　　土地出讓金，一項(xiàng)征收超過(guò)20年的政府非稅收入，一筆規(guī)模超過(guò)萬(wàn)億元的巨額經(jīng)費(fèi)，至今卻仍然“隱形”于大多數(shù)公眾的視野之外。甚至在每年各級(jí)人民代表大會(huì)上，這筆資金都不會(huì)出現(xiàn)在提交代表審議的預(yù)算報(bào)告中，對(duì)政府預(yù)算負(fù)有監(jiān)督審查職責(zé)的人大代表們，也不清楚土地出讓金的真實(shí)狀況。

　　所幸的是，這樣的局面正在發(fā)生改變。上海等地政府部門(mén)已公開(kāi)表示，將從今年起將土地出讓金的收支狀況納入人大監(jiān)督范疇。人們期待著，本不該如此神秘的土地出讓金，能夠早日揭開(kāi)面紗。

　　土地出讓金收入超萬(wàn)億，地方政府成主要獲利者

　　1989年，財(cái)政部頒發(fā)《國(guó)有土地使用權(quán)有償出讓收入管理暫行實(shí)施辦法》，規(guī)定凡有償出讓國(guó)有土地使用權(quán)，各級(jí)政府土地出讓主管部門(mén)必須按規(guī)定向財(cái)政部門(mén)上繳土地使用權(quán)出讓收入。其中，土地使用權(quán)出讓收入包括土地出讓金、續(xù)期土地出讓金和合同改約補(bǔ)償金。自此，土地出讓金正式進(jìn)入了財(cái)政收支體系。

　　值得注意的是，這個(gè)暫行實(shí)施辦法從一開(kāi)始就明確指出，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入與城市土地開(kāi)發(fā)建設(shè)費(fèi)用實(shí)行收支兩條線方式管理。上交財(cái)政的土地使用權(quán)出讓收入及其支出分別納入中央和地方財(cái)政預(yù)算。

　　土地出讓金在中央和地方的分成比例經(jīng)歷了一個(gè)演進(jìn)的過(guò)程。最開(kāi)始的規(guī)定是，土地使用權(quán)出讓收入扣除土地出讓業(yè)務(wù)費(fèi)后，全部上交財(cái)政。上交財(cái)政部分，取得收入的城市財(cái)政部門(mén)先留下20%作為城市土地開(kāi)發(fā)建設(shè)費(fèi)用，其余部分按40%上交中央財(cái)政，60%留歸取得收入的城市財(cái)政部門(mén)。

　　而到了1992年，分成比例的收取辦法改為，土地出讓金總額的5%上繳中央財(cái)政，地方財(cái)政收取的土地出讓金比例，由各省、自治區(qū)、直轄市和各計(jì)劃單列市財(cái)政部門(mén)在核定合理的土地開(kāi)發(fā)成本和住房?jī)r(jià)款的基礎(chǔ)上，自行確定。

　　自此，地方政府成為土地出讓金的“主要受益者”，而土地出讓金與地方政府的利益也日益密切起來(lái)。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心一份調(diào)研報(bào)告顯示，在一些地方政府，土地直接稅收及城市擴(kuò)張帶來(lái)的間接稅收占地方預(yù)算內(nèi)收入的40%，而土地出讓金凈收入占政府預(yù)算外收入的60%以上。

　　2004年6月的十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議公布了一份土地管理法執(zhí)法檢查情況報(bào)告，其中有一組數(shù)據(jù)：1992年至2003年，全國(guó)土地出讓金收入累計(jì)達(dá)1萬(wàn)多億元，其中近3年累計(jì)達(dá)9100多億元，扣除成本后的純收入約有1/4。

　　這是迄今人們所看到的最為權(quán)威而全面的關(guān)于土地出讓金的數(shù)字。其中有一處細(xì)節(jié)耐人尋味，1萬(wàn)多億收入中超過(guò)9000億都是在2001年至2003年間實(shí)現(xiàn)的，而那段時(shí)間，正是全國(guó)房地產(chǎn)業(yè)開(kāi)始復(fù)蘇，各地房?jī)r(jià)出現(xiàn)上漲的開(kāi)始；可以想見(jiàn)，此后數(shù)年內(nèi)全國(guó)房?jī)r(jià)進(jìn)入飆升階段，各地征收的土地出讓金又將是怎么樣的規(guī)模。

　　土地出讓金背后的三重內(nèi)幕

　　隨著規(guī)模的擴(kuò)大，土地出讓金在使用中的問(wèn)題也日益暴露出來(lái)。全國(guó)人大常委會(huì)的調(diào)研報(bào)告指出，有的省、市土地出讓金收入超過(guò)了同級(jí)同期的財(cái)政收入，而對(duì)這部分資金使用又缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督管理。土地出讓金的純收入，過(guò)去主要用于城市建設(shè)，對(duì)改善城市環(huán)境、加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)起了積極作用；但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一些地方出讓土地獲得的收益越來(lái)越大，這些收入并未納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，成為一些地方盲目擴(kuò)大城市建設(shè)規(guī)模和搞政績(jī)工程、形象工程的主要資金來(lái)源。

　　腐敗止于陽(yáng)光。向人大和社會(huì)公布土地出讓金的收支狀況，應(yīng)該是防止土地出讓金出問(wèn)題的最好辦法，可為什么至今仍有大多數(shù)地方還是將土地出讓金“藏于深閨”呢？半月談?dòng)浾哒{(diào)查發(fā)現(xiàn)，理由至少有三：

　　第一，隱藏地方實(shí)際收益。按照規(guī)定，土地出讓金總額的5%要上交中央財(cái)政，但在實(shí)際操作中，一些地方政府“打折”計(jì)算土地出讓金，以擴(kuò)大土地出讓金在地方上的留成比例。例如，一畝土地本應(yīng)征收100萬(wàn)元的出讓金，結(jié)果做賬時(shí)就分為20萬(wàn)元的“土地出讓金”和80萬(wàn)元的“配套費(fèi)”，這樣要上交中央財(cái)政的土地出讓金就由5萬(wàn)元降至1萬(wàn)元。

　　第二，隱瞞土地出讓金的實(shí)際征收情況。近年來(lái)，國(guó)土資源部門(mén)經(jīng)常發(fā)出文件，要求各地及時(shí)清繳拖欠的土地出讓金，可見(jiàn)地方在土地出讓金的征繳上還是有許多問(wèn)題的。一些地方為了追求GDP政績(jī)，盲目招商引資，出臺(tái)了分期甚至延期支付土地出讓金，政府返還甚至代繳土地出讓金等優(yōu)惠政策，使得許多本應(yīng)在土地動(dòng)工前繳齊的土地出讓金，一直到項(xiàng)目建成后都沒(méi)有繳清。

　　第三，個(gè)別官員在土地出讓金上“尋租”腐敗。今年7月宣判的長(zhǎng)春市委原副書(shū)記田忠貪污、受賄案為我們揭開(kāi)了冰山一角。經(jīng)法院審理查明，田忠在擔(dān)任長(zhǎng)春市副市長(zhǎng)、市委副書(shū)記期間，將無(wú)償征用的土地使用權(quán)通過(guò)轉(zhuǎn)讓變現(xiàn)歸為己有，侵吞國(guó)家財(cái)產(chǎn)總計(jì)人民幣2261萬(wàn)元，其中土地出讓金為1018萬(wàn)元。近年來(lái)，官員利用職務(wù)之便為他人減免土地出讓金的案例屢見(jiàn)不鮮，已經(jīng)成為貪官落馬的一大類(lèi)型。

　　探路土地出讓金公開(kāi)監(jiān)管模式

　　今年1月，上海市政府負(fù)責(zé)人公開(kāi)表示，將繼續(xù)加大公開(kāi)透明力度，其中土地出讓金、私車(chē)牌照拍賣(mài)收入等各界普遍關(guān)注的公共性資金必須公開(kāi)，“收入多少、如何運(yùn)行、用在哪里，都將向社會(huì)公開(kāi)�！�

　　8月，上海市政府常務(wù)會(huì)議又批準(zhǔn)了《關(guān)于本市貫徹落實(shí)〈國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知〉精神的通知》、《市級(jí)國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支預(yù)決算管理實(shí)施意見(jiàn)》、《關(guān)于土地儲(chǔ)備成本認(rèn)定暫行辦法》等3個(gè)文件，并明確了各部門(mén)的職責(zé)，要求建立起市級(jí)國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理工作平臺(tái)。

　　根據(jù)上述文件，上海將由市房地局、市財(cái)政局、市發(fā)改委及相關(guān)部門(mén)對(duì)土地使用權(quán)出讓收支進(jìn)行統(tǒng)籌平衡、綜合協(xié)調(diào)，形成土地儲(chǔ)備、供應(yīng)和出讓收支相銜接的管理體系。在這個(gè)管理模式中，市房地局負(fù)責(zé)土地出讓收入的具體征收，編制土地儲(chǔ)備、供應(yīng)計(jì)劃以及收入預(yù)算；市發(fā)改委負(fù)責(zé)編制土地出讓支出計(jì)劃，編制城市建設(shè)支出和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出預(yù)算；市財(cái)政局負(fù)責(zé)土地出讓收入的征收管理，平衡匯總各資金使用單位的收支預(yù)算，編制土地出讓收支預(yù)、決算。

　　與此同時(shí)，文件還規(guī)定今后上海市每年的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支情況，都要由市發(fā)改委和市財(cái)政局向市政府定期報(bào)告，市政府依法定期向市人大報(bào)告。據(jù)半月談?dòng)浾卟稍L了解，上海市政府提交人大的首份土地出讓金報(bào)告，正在積極準(zhǔn)備之中。

　　人們有理由期待，與百姓利益密切相關(guān)的土地出讓金，終將告別“不明不白”的現(xiàn)狀，進(jìn)入公眾監(jiān)督的視野。

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