本報(bào)記者獨(dú)家專(zhuān)訪中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文　

　　十七屆三中全會(huì)有關(guān)農(nóng)村土地管理制度改革的政策指向

　　兩個(gè)“最嚴(yán)格的制度”相配套，土地管理更加嚴(yán)格規(guī)范

　　記者：黨的十七屆三中全會(huì)前，各方面對(duì)下一步農(nóng)村改革的議論集中在土地制度上，國(guó)內(nèi)外有很多猜測(cè)，各類(lèi)媒體也是持續(xù)熱炒，這個(gè)話題為什么有這么高的關(guān)注度？

　　陳錫文：這么多人關(guān)心中國(guó)農(nóng)村的土地制度，第一說(shuō)明它非常重要，第二說(shuō)明現(xiàn)行的土地管理制度確實(shí)存在缺陷，需要繼續(xù)改革和完善。《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》(簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》)出臺(tái)前，我看到不少報(bào)道，有媒體把農(nóng)村土地制度改革叫第三次土改，或者是新土改，說(shuō)是要試行土地的私有制，推行土地的自由買(mǎi)賣(mài)等等，在輿論上搞得大家比較迷茫、混亂。我出去吃飯，連餐館的服務(wù)員都問(wèn)：是不是我們?cè)谕饷娲蚬?家里的地要收回去了？《決定》發(fā)布之后，大家已經(jīng)看到，并沒(méi)有這些內(nèi)容，那些猜測(cè)是沒(méi)有根據(jù)的。

　　記者：《決定》發(fā)布之后，說(shuō)實(shí)行土地私有、自由買(mǎi)賣(mài)的沒(méi)有了，但各種解讀還是五花八門(mén)，您認(rèn)為十七屆三中全會(huì)關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的基本政策指向是什么？

　　陳錫文：三中全會(huì)對(duì)農(nóng)村土地管理制度的改革提出了一系列要求，非常重要，應(yīng)該全面把握。如果說(shuō)最基本的政策指向，那就是對(duì)土地的管理更嚴(yán)格更規(guī)范了�！稕Q定》提出，要堅(jiān)持兩個(gè)最嚴(yán)格的制度，第一個(gè)是最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)決守住18億畝耕地紅線；第二個(gè)是最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，從嚴(yán)控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模。僅有最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度是不夠的。即使不增加耕地占用，也不能超越國(guó)家的宏觀控制，計(jì)劃外增加自己的建設(shè)用地。

　　這兩個(gè)制度配套進(jìn)行雙邊約束，實(shí)際對(duì)整個(gè)中國(guó)的土地管理是一個(gè)非常嚴(yán)格的要求。原因很簡(jiǎn)單,首先，我國(guó)人均土地非常稀缺，我們現(xiàn)在的耕地面積已經(jīng)降到了18.26億畝，人均耕地面積只有一畝三分八，只相當(dāng)于世界平均水平的40%，再減少確實(shí)會(huì)危及國(guó)家的糧食安全乃至于社會(huì)穩(wěn)定。在過(guò)去的11年中，我國(guó)耕地的總面積已經(jīng)減少了1.25億畝，超過(guò)了一個(gè)河南省的耕地面積。其次，建設(shè)用地是投資的載體，是宏觀調(diào)控的閘門(mén)。相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，為什么那些高耗能、高污染的企業(yè)下不來(lái)？很重要的就是跟超計(jì)劃的建設(shè)用地供給有關(guān)系。

　　土地承包關(guān)系“長(zhǎng)久不變”是一大亮點(diǎn)

　　土地流轉(zhuǎn)政策已實(shí)行多年，并非首次提出

　　記者：《決定》中對(duì)于農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度強(qiáng)調(diào)要穩(wěn)定，這似乎是一貫的基調(diào)，您認(rèn)為其中最大的亮點(diǎn)是什么？

　　陳錫文：《決定》中提出，現(xiàn)有的土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變�！伴L(zhǎng)久不變”是這次文件的一大亮點(diǎn)。農(nóng)村改革后，1984年中共中央1號(hào)文件提出了土地承包期延長(zhǎng)到15年，1993年中共中央11號(hào)文件又提出土地承包15年到期后再延長(zhǎng)到30年�，F(xiàn)在順應(yīng)農(nóng)民的期盼，提出土地承包關(guān)系“長(zhǎng)久不變”，這件事情意義非常重大。這顆“定心丸”吃了，農(nóng)民才會(huì)珍惜土地，投資土地，放心自主地流轉(zhuǎn)土地�，F(xiàn)在應(yīng)該認(rèn)真考慮的是怎么讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)做到長(zhǎng)久不變，《決定》明確提出，要搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證制度。沒(méi)有這項(xiàng)制度，一代人、兩代人，再往下就沒(méi)有人搞得清楚了。賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，就是要依法保障農(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利。

　　記者：現(xiàn)在還是有許多人把注意力放在土地流轉(zhuǎn)上，他們認(rèn)為，這是中央首次允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。

　　陳錫文：這是很大的誤解。在黨的文件中,土地承包和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)一直是放在一起講的。1984年1號(hào)文件，講延長(zhǎng)土地承包期，也講鼓勵(lì)耕地向種田能手集中；1993年11號(hào)文件，講土地承包15年到期后再延長(zhǎng)到30年，也講允許農(nóng)民依法、自愿、有償?shù)亓鬓D(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。2002年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《農(nóng)村土地承包法》，那里面有整整一節(jié)12個(gè)條款是講怎樣依法、自愿、有償?shù)亓鬓D(zhuǎn)農(nóng)村的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。這個(gè)事情農(nóng)民在實(shí)踐中已經(jīng)干了20多年了！就說(shuō)不久前胡錦濤總書(shū)記考察的安徽小崗村，在這個(gè)大包干的發(fā)源地，農(nóng)民的地已經(jīng)有1/3流轉(zhuǎn)了。只有產(chǎn)權(quán)清晰穩(wěn)定，流轉(zhuǎn)市場(chǎng)才能健康發(fā)育。這些年為什么流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育不起來(lái)？很重要的一點(diǎn)就是農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不夠穩(wěn)定。

　　過(guò)去我們的職能部門(mén)主要是管承包合同的登記，今后要給需要轉(zhuǎn)出、轉(zhuǎn)入土地的農(nóng)民提供平臺(tái)，提供信息，進(jìn)一步加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的管理和服務(wù)。當(dāng)然，在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，要堅(jiān)持三個(gè)“不得”：不得改變土地集體所有性質(zhì)、不得改變土地用途、不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。如果農(nóng)民有更好的就業(yè)機(jī)會(huì)，有更高的收入,有更可靠的保障,他會(huì)自愿離開(kāi)土地,這是一個(gè)自然的過(guò)程。

　　記者：《決定》發(fā)布之后，有不少人問(wèn)，征地制度要改革，以后要逐步縮小征地范圍，城鎮(zhèn)規(guī)劃圈外的公益性用途才能征地,那非公益性項(xiàng)目用地是不是不用通過(guò)土地管理部門(mén)，只要跟農(nóng)民商量就可以直接買(mǎi)了？

　　陳錫文：這一點(diǎn)應(yīng)對(duì)社會(huì)廣為宣傳，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地、任何建設(shè)性用地必須是在嚴(yán)格管制的前提下，照樣要符合規(guī)劃、納入年度建設(shè)用地計(jì)劃�！稕Q定》對(duì)征地制度、農(nóng)村集體建設(shè)用地的開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)、逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)等提出了改革的方向，這是一個(gè)很重大的改革決策，非常有意義。但是《決定》也明確指出，要抓緊完善相關(guān)的法律法規(guī)和配套政策，規(guī)范推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度的改革。只有等具體的實(shí)施細(xì)則出來(lái)后，才能規(guī)范推進(jìn)。否則，由于各個(gè)方面存在對(duì)建設(shè)用地的需求饑渴癥，可能會(huì)失去控制。

　　討論研究土地管理制度應(yīng)該在一定的前提下進(jìn)行

　　從國(guó)情出發(fā)，尊重前人經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)代國(guó)家一般規(guī)律

　　記者：現(xiàn)在，研究農(nóng)村土地制度的人很多，專(zhuān)家學(xué)者爭(zhēng)論得很激烈，有些觀點(diǎn)相去甚遠(yuǎn)，對(duì)此您怎么看？

　　陳錫文：有這么多人關(guān)心農(nóng)村土地制度的改革，這是好事。但是由于土地這個(gè)要素非常特殊，在很多方面有別于一般的經(jīng)濟(jì)要素和自然資源，所以在任何國(guó)家，土地制度的確立都有一定的前提。不確定前提就沒(méi)有辦法討論問(wèn)題。從我們國(guó)家的實(shí)際狀況來(lái)看，我覺(jué)得至少有三大前提：

　　第一個(gè)前提,必須有利于推進(jìn)科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)和諧。具體地說(shuō)，第一層含義就是必須有利于守住18億畝耕地紅線；第二層含義是在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的過(guò)程中，切實(shí)保障農(nóng)民的合法權(quán)益，真正使被征地農(nóng)民的生活水平不下降、有提高，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障；第三層含義是要有利于國(guó)家宏觀調(diào)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，建設(shè)用地不能突破總供給量。這關(guān)系到轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和保障經(jīng)濟(jì)安全。

　　第二個(gè)前提，土地的管理在任何現(xiàn)代國(guó)家都有其特殊規(guī)律，我把它概括成為四句話：第一是統(tǒng)籌規(guī)劃；第二是分類(lèi)管理；第三是用途管制；第四是嚴(yán)格審批。有人以為,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，土地所有權(quán)可以決定一切。實(shí)際上，對(duì)土地的利用，現(xiàn)代國(guó)家從來(lái)都是用途管制超越所有權(quán)。不能因?yàn)橥恋厥悄愕?你想怎么用就怎么用。當(dāng)然，規(guī)劃形成必須科學(xué)嚴(yán)密，并通過(guò)民主程序，做到公開(kāi)公正，為絕大多數(shù)老百姓認(rèn)可，一旦確定下來(lái)，就具有法律效力，政府和任何用地者都不能違背。

　　第三個(gè)前提，經(jīng)過(guò)30年的探索，在土地管理方面，我們已經(jīng)有了一套法律法規(guī)和政策體系，要從當(dāng)前的實(shí)際出發(fā)去研究，這套制度在什么地方、哪個(gè)環(huán)節(jié)存在問(wèn)題和毛病，怎么樣改革和完善，而不能無(wú)視它的存在。

　　同時(shí)，還要有一些基本常識(shí)才能討論。有的學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)田和城市建設(shè)用地，森林和草原都可以不加區(qū)分地想怎么用就怎么用，這樣問(wèn)題永遠(yuǎn)也討論不清楚。我們國(guó)家城市和農(nóng)村的土地是兩種所有制，僅僅一個(gè)農(nóng)村集體建設(shè)用地，就涉及很多類(lèi)型，有福利型的宅基地，有公益型的小學(xué)校用地等，也有經(jīng)營(yíng)型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地等，把這三類(lèi)混到一起改，豈不亂套？

　　與土地有關(guān)的改革試驗(yàn)涉及農(nóng)民切身利益

　　應(yīng)按程序，有預(yù)案，在可控的范圍內(nèi)穩(wěn)妥進(jìn)行

　　記者：現(xiàn)在全國(guó)各地有不少涉及土地的改革試驗(yàn)，改革就難免會(huì)突破現(xiàn)行的一些政策法規(guī)，試驗(yàn)就有成功和失敗兩種可能，怎樣處理改革與規(guī)范、試驗(yàn)與推廣的關(guān)系？怎樣規(guī)避試驗(yàn)的風(fēng)險(xiǎn)？

　　陳錫文：從試驗(yàn)當(dāng)中提取規(guī)范性的政策，這是我們黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村改革的重要經(jīng)驗(yàn)。以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，就是從農(nóng)民的創(chuàng)造中提煉和升華為我國(guó)農(nóng)村的基本經(jīng)營(yíng)制度的。我贊成搞改革試驗(yàn)，但是，有一點(diǎn)要說(shuō)明，我們已經(jīng)初步形成了一個(gè)法律法規(guī)的體系，和30年前相比,這是很大的不同之處。我認(rèn)為，現(xiàn)在搞改革試驗(yàn)應(yīng)該遵循幾項(xiàng)原則：

　　第一個(gè)原則：講程序。承擔(dān)試驗(yàn)，要經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)。比如重慶、成都的試驗(yàn)是國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的，天津的試驗(yàn)是國(guó)土資源部批準(zhǔn)的。確定下來(lái)要做的試驗(yàn)，如果要突破現(xiàn)行法律法規(guī)和政策，就要獲得制定這些法律法規(guī)和政策的部門(mén)認(rèn)可、批準(zhǔn)。否則制定法律法規(guī)和政策還有什么用？

　　第二個(gè)原則：可控。既然是試驗(yàn)就必須掌握在可以控制的范圍內(nèi)。例如說(shuō)這個(gè)試驗(yàn)項(xiàng)目在多大范圍內(nèi)進(jìn)行？一個(gè)村，一個(gè)鎮(zhèn)，還是一個(gè)縣？報(bào)了什么，批了什么，必須在這個(gè)范圍內(nèi)執(zhí)行。一失控就無(wú)所謂試驗(yàn)了。

　　第三個(gè)原則：要有預(yù)案。既然是試驗(yàn)，就可能成功也允許失敗。成功了皆大歡喜。如果試驗(yàn)失敗怎么辦？我們國(guó)家干部、研究人員去幫助試驗(yàn)，失敗了沒(méi)關(guān)系，轉(zhuǎn)身回到城里了。但是參與試驗(yàn)的農(nóng)民怎么辦？一定要建立一套機(jī)制，承擔(dān)起對(duì)參與試驗(yàn)農(nóng)民在試驗(yàn)失敗后的責(zé)任。

　　第四個(gè)原則：應(yīng)當(dāng)相對(duì)封閉。在封閉的范圍內(nèi)試驗(yàn)，冷靜觀察，實(shí)際操作，看到底行還是不行。把全局的問(wèn)題放到局部試驗(yàn)，目的就是要減少社會(huì)震蕩。

　　當(dāng)試驗(yàn)到一定程度，各方面都認(rèn)可了，驗(yàn)收之后報(bào)黨中央、國(guó)務(wù)院，獲得批準(zhǔn)之后在全國(guó)推廣。在此之前，不應(yīng)該急于宣傳推廣，這是承擔(dān)改革試驗(yàn)的責(zé)任。農(nóng)村土地問(wèn)題涉及千家萬(wàn)戶(hù)，稍有偏差，就會(huì)引起大的震動(dòng)，使農(nóng)民感到憂(yōu)心，甚至讓農(nóng)民遭受利益損失。做決策也好，做試驗(yàn)也好，做報(bào)道也好,凡是關(guān)系到廣大農(nóng)民切身利益的事情，我們都應(yīng)當(dāng)慎之又慎。本報(bào)記者 江 夏