背景

　　2006年，湖南株洲市出臺《株洲市征地拆遷補(bǔ)償安置辦法》，其中規(guī)定：縣(市)范圍內(nèi)征收土地涉及的拆遷房屋的補(bǔ)償安置辦法，由各縣(市)人民政府根據(jù)其社會發(fā)展經(jīng)濟(jì)狀況，結(jié)合本地實(shí)際，自行制定。

　　焦點(diǎn)

　　縣級政府能否自定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)？

　　2006年12月，湖南省株洲市醴陵市政府對省道313沿線集體所有土地進(jìn)行征地拆遷。按照醴陵市政府2005年制定的《關(guān)于房屋拆遷補(bǔ)償安置的決定》，對被征收土地上農(nóng)民房屋的補(bǔ)償，磚混結(jié)構(gòu)、自拆自建的，按最高等級補(bǔ)償，也只能給290元/平方米。

　　“290塊錢一平方米，現(xiàn)在到哪能買到房，就是自己造也不止這些呀�！睂τ谶@一標(biāo)準(zhǔn)，涉及到的140多戶農(nóng)民覺得太低，并認(rèn)為應(yīng)該根據(jù)上一級政府株洲市的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一補(bǔ)償。2006年8月印發(fā)的《株洲市征地拆遷補(bǔ)償安置辦法》，最高等級的補(bǔ)償是540—550元/平方米。

　　可讓農(nóng)民感到失望的是，查詢《株洲市征地拆遷補(bǔ)償安置辦法》，第四十條第二款規(guī)定：“縣(市)范圍內(nèi)征收土地涉及的拆遷房屋的補(bǔ)償安置辦法，由各縣(市)人民政府根據(jù)其社會發(fā)展經(jīng)濟(jì)狀況，結(jié)合本地實(shí)際，自行制定�！� 因此有人認(rèn)為，醴陵市政府制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，有根據(jù)，算“合法”。

　　那醴陵市政府有無權(quán)力制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)？株洲市政府的授權(quán)是不是越權(quán)？2007年10月以來，受相關(guān)農(nóng)民委托，湖南金瑞律師事務(wù)所律師殷進(jìn)文、言勇智以代理人身份，不斷提請對以上兩份“紅頭文件”審查。

　　2008年4月，株洲市政府法制辦出具書面審查意見，認(rèn)為株洲市的文件已報(bào)請省人民政府批準(zhǔn)同意，醴陵市政府按照株洲市的文件第四十條第二款的規(guī)定，根據(jù)其社會發(fā)展經(jīng)濟(jì)狀況，結(jié)合本地實(shí)際，制定的拆遷房屋的補(bǔ)償安置辦法合法有效。

　　調(diào)查

　　省政府認(rèn)定為越權(quán)授權(quán)

　　2008年10月，湖南省政府作出《湖南省人民政府關(guān)于修改〈株洲市征地拆遷補(bǔ)償安置辦法〉并重新報(bào)批的決定》，責(zé)令株洲市人民政府依法糾正《株洲市征地拆遷補(bǔ)償安置辦法》第四十條第二款的越權(quán)授權(quán)規(guī)定。

　　記者在該決定中看到這樣的表述：

　　土地管理法第四十七條第四款規(guī)定：“被征用土地上的附著物和青苗補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定�！焙�南省第九屆人民代表大會常務(wù)委員會第十四次會議通過的實(shí)施《中華人民共和國土地管理法》辦法第二十三條規(guī)定：“征用土地的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)的具體標(biāo)準(zhǔn)，由設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府依據(jù)本辦法提出，報(bào)省人民政府批準(zhǔn)�！�

　　根據(jù)上述規(guī)定，湖南省政府對《株洲市征地拆遷補(bǔ)償安置辦法》進(jìn)行了審查，認(rèn)為房屋屬“地上附著物”，株洲市這一“紅頭文件”授權(quán)各縣(市)人民政府制定征收土地涉及的拆遷房屋的補(bǔ)償安置辦法，違反了土地管理法、湖南省實(shí)施《中華人民共和國土地管理法》辦法的相關(guān)規(guī)定，超越了市州政府法定職權(quán)，屬于越權(quán)授權(quán)。

　　有關(guān)工作人員表示，為維護(hù)法制統(tǒng)一和政令暢通，從源頭上預(yù)防和化解行政爭議，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定，根據(jù)《湖南省規(guī)范性文件備案審查辦法》的規(guī)定，湖南省政府作出了責(zé)令糾正的決定。目前湖南省政府尚未收到株洲市的正式反饋。

　　同時記者了解到，地級市政府授權(quán)縣級政府制定拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不止株洲一個。湖南省在全國率先做出這一決定，無疑有利于防止制定拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的隨意性。

　　評點(diǎn)

　　紅頭文件違法是“污染水源”

　　宋功德(國家行政學(xué)院副研究員)：

　　由于公共管理的專業(yè)性、復(fù)雜性、易變性，我們將大量的執(zhí)行性、試驗(yàn)性和裁量性事項(xiàng)交給行政機(jī)關(guān)處理。對此，行政機(jī)關(guān)既可以一事一議，也可以針對一類事項(xiàng)創(chuàng)制規(guī)范性文件。相對而言，通過依法創(chuàng)制規(guī)范性文件來實(shí)施公共管理，有助于實(shí)現(xiàn)行政權(quán)行使的制度化、規(guī)范化和程序化，提高公共管理的可預(yù)期性，節(jié)減逐案處理的交易費(fèi)用，避免一事一議因人情、情緒等不相關(guān)因素而違背平等對待原則，有助于保障公民合法權(quán)益。

　　不過，規(guī)范性文件一旦違背法治原則、法治精神和法律規(guī)定，那就會適得其反。較具體的行政決定而言，規(guī)范性文件的違法性更加隱蔽，因?yàn)樗�以制度形態(tài)出現(xiàn)；其危害性更大，因?yàn)樗�“污染了水源”；其消極影響更大，因?yàn)樗�破壞了法制統(tǒng)一性、損害了制度公信力。

　　行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)遵循國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》規(guī)定的合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、誠實(shí)守信、高效便民、權(quán)責(zé)一致的基本要求，應(yīng)當(dāng)受制于“法未授權(quán)即不可為”原則，不能越權(quán)“授權(quán)”、越位管理。湖南省政府依據(jù)《規(guī)章規(guī)范性文件備案審查辦法》第十一條規(guī)定，責(zé)令株洲市人民政府依法糾正越權(quán)授權(quán)規(guī)定，是依法行政的必然要求，是對公民合法權(quán)益的切實(shí)保護(hù)。(黃慶暢）