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    最高法副院長撰文論述“官”民矛盾的和諧治理
2009年01月01日 10:33 來源:人民網(wǎng)-人民論壇 發(fā)表評論

  在不到30年的時間里,中國行政審判經(jīng)歷了不平常的歷程,走過了西方一些國家上百年才走完的路程,其成就不可低估

  行政審判制度是維護(hù)社會穩(wěn)定和諧的先進(jìn)制度設(shè)計,通過“官”民矛盾訴訟程式上的處理,厘清紛爭委曲,增進(jìn)和解信任,維護(hù)國家安全和社會和諧。

  中國的行政審判是改革開放的產(chǎn)物,與改革開放同呼吸、共命運(yùn)。在紀(jì)念改革開放30周年之際,回顧中國行政審判走過的這20多年的歷程,明確行政審判的發(fā)展方向,意義十分深遠(yuǎn)。

  成就不可低估

  中國行政審判制度發(fā)端于1982年的《民事訴訟法(試行)》,正式確立于1989年的行政訴訟法,初步完善于世紀(jì)之交最高人民法院頒布的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》(以下簡稱《若干解釋》),走過了一條從無到有、從小到大、由粗到細(xì)的不斷完善的道路,取得了世人矚目的成績。這些成績和進(jìn)步體現(xiàn)在以下幾個方面:

  審判依據(jù)不斷完善。據(jù)統(tǒng)計,最高人民法院在行政訴訟法頒布之后,先后制定12部重要司法解釋,發(fā)布8件重要的司法指導(dǎo)性文件,針對具體法律適用疑難問題作74件批復(fù)解答,形成了較為完善的行政審判依據(jù)體系。

  案件類型不斷增多。截至目前,人民法院受理的行政案件范圍幾乎涉及所有行政管理領(lǐng)域,種類達(dá)到50多種。行政案件收案數(shù)從1990年的13006件增加到2007年的101510件,增加了8.72倍。行政審判成為與刑事審判、民事審判并駕齊驅(qū)的三大審判之一。

  審理方式不斷規(guī)范。審理方式主要是指開庭審理還是書面審理、公開審理還是不公開審理、實行當(dāng)事人主義還是職權(quán)主義的問題。1989年以前,人民法院審理行政案件適用民事審判程序,各方咸稱不便。1989年以后,統(tǒng)一適用行政訴訟程序,近年來,最高人民法院還推行了審判方式的改革,改變長期以來實行的超職權(quán)主義的審理方式,審理方式不斷規(guī)范。

  審查范圍不斷擴(kuò)展。審查范圍的擴(kuò)展主要從兩個方向展開:一是對于肯定式的列舉作較為寬泛的的理解;二是對否定式的排除作較為嚴(yán)格的解釋。此外,對有爭議的法律、法規(guī),人民法院有送請有權(quán)機(jī)關(guān)作出解釋或確認(rèn)的權(quán)利;對規(guī)章以下的規(guī)范性文件有合法性判斷權(quán)和選擇適用權(quán)。

  審查程度不斷加深。行政訴訟法規(guī)定,人民法院對行政行為的合法性進(jìn)行審查,但同時規(guī)定,人民法院可以用濫用職權(quán)和顯失公平的理由進(jìn)行審查。法院對行政行為不僅要進(jìn)行法律審查,對于行政行為認(rèn)定的事實也要進(jìn)行適度的審查,并可以主要證據(jù)不足為由撤銷行政行為或撤銷后要求行政主體重新作出行政行為。

  裁判方式不斷齊備。行政訴訟法第54條規(guī)定了維持判決、撤銷(并重作)判決、履行判決和變更判決四種行政裁判形式。其弊端之一是裁判針對的是行政行為的合法性,并非原告的訴訟請求;弊端之二是裁判針對的是行政行為的合法性,并非行政行為的效力,法院對于行政行為的效力無置喙之地。考慮到保護(hù)原告的主張權(quán)利和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政,《若干解釋》就行政裁判方式進(jìn)行了補(bǔ)充完善。規(guī)定了駁回原告訴訟請求的判決和確認(rèn)合法、違法或者有效、無效的判決形式,進(jìn)一步完善了行政裁判方式體系。

  審判機(jī)構(gòu)不斷健全。行政審判機(jī)構(gòu)是隨著行政審判制度的不斷完善而不斷健全的。截至1990年12月25日,全國地方各級人民法院共3277個,其中高級人民法院30個,中級人民法院343個,基層人民法院2904個。全國共建立獨(dú)立的行政審判庭3037個,占92.68%,其中,高級人民法院全建,中級人民法院建庭340個,占99.13%,基層人民法院建庭2664個,占91.74%。截至2002年5月28日,全國法院行政審判庭共計3227個。

  審判隊伍不斷壯大。近年來,行政審判力量有所充實,行政審判法官的年齡結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)和專業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大變化,為行政審判工作的開展奠定了重要的組織基礎(chǔ)。一大批具有博士、碩士學(xué)位的人員進(jìn)入行政審判隊伍,行政審判法官的質(zhì)量得到大幅提高。到2002年5月28日,行政審判人員共計11720名。至2007年10月31日,全國共有行政審判人員12034人,其中庭長1689人,副庭長1792人,審判員3961人,助理審判員1040人。

  審判環(huán)境不斷改善。行政審判涉及民告“官”,比較容易受非法干涉和不當(dāng)干預(yù),開展行政審判工作的阻力比較大。最高人民法院從有利于排除干擾和阻力的角度出發(fā),對行政案件的主管和管轄制度進(jìn)行了改革。此外,一些法院還通過發(fā)布行政審判白皮書、有針對性地提出司法建議、配合有關(guān)政府進(jìn)行依法行政績效評估、依法制裁不依法履行訴訟義務(wù)的當(dāng)事人和代理人等方式幫助行政機(jī)關(guān)糾正違法行政和不當(dāng)行政,糾正消極應(yīng)訴等傾向。這些措施不僅使行政機(jī)關(guān)的依法行政的意識發(fā)生了積極變化,而且也改善了行政審判的司法環(huán)境。

  總之,在不到30年的時間里,中國行政審判經(jīng)歷了不平常的歷程,走過了西方一些國家上百年才走完的路程,其成就不可低估。

  功夫不可不深

  在新的歷史時期,中國行政審批面臨前所未有的機(jī)遇,同時也面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),在今后的發(fā)展歷程中, 要進(jìn)一步明確行政審判的發(fā)展方向,就必須采取強(qiáng)有力的措施,從以下幾方面下大功夫:

  協(xié)調(diào)“官”民關(guān)系。要貫徹“和諧審判”的理念,加大協(xié)調(diào)的力度。只有在查清事實,分清是非的基礎(chǔ)上,設(shè)身處地與訴訟雙方進(jìn)行溝通,以入情入理的分析幫助雙方打開心結(jié),化解對立情緒,尋找雙方均可接受的解決問題的方案,才能實現(xiàn)糾紛的實質(zhì)性解決。再次,要加強(qiáng)溝通、增進(jìn)共識,要通過積極有效的溝通工作,引導(dǎo)訴訟雙方使其對訴訟結(jié)果的期望更趨于理性化。最后,要以辨證的眼光看待雙方當(dāng)事人的對錯。

  保護(hù)行政相對人訴權(quán)。要進(jìn)一步拓寬行政訴訟的受案范圍,牢固樹立保護(hù)相對人訴權(quán)的觀念,樹立“有權(quán)利必有救濟(jì)”的司法理念,切實解決人民群眾“告狀難”的問題。堅持“寬進(jìn)嚴(yán)出”的立案審查原則。為確保訴權(quán)設(shè)定有效的救濟(jì)制度。大膽探索新類型案件的受理,采取切實有效的措施,排除阻撓群眾行使訴權(quán)的各種障礙。

  提高審判質(zhì)效。一是要建立健全以立案準(zhǔn)確率、申訴率、上訴率、二審開庭率、協(xié)調(diào)成功率、審限內(nèi)結(jié)案率等為主要評價指標(biāo)的行政審判工作評價體系,量化評價方式;二是要嚴(yán)格監(jiān)控結(jié)案周期、結(jié)案率、上訴率、申訴率等影響審判質(zhì)效的主要指標(biāo),合理確定行政案件平均審理周期和結(jié)案率,采取合法而理性的措施降低行政訴訟案件改判、發(fā)回重審率和申訴率;三是要在健全審判質(zhì)效評價體系的基礎(chǔ)上,建立科學(xué)的排位通報制度;四是要切實樹立“精品”意識,做到案件處理在程序和實體上都無懈可擊。

  改革審判方式。一是要徹底將審理的重心轉(zhuǎn)移到被訴行為的合法性上來,改變法院和被告一起審原告的作法;二是要切實貫徹由被告對作出的行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任的原則;三是要盡可能地增加審理過程的透明度,厲行開庭審判制度,提高公開開庭審判率和當(dāng)庭宣判率;四是要適當(dāng)調(diào)整庭審結(jié)構(gòu),提高審判效力;五是要合理配置審判權(quán)與訴訟權(quán)利,適當(dāng)加大訴訟權(quán)利對審判權(quán)的制約力度;六是要正確處理各審判主體之間的關(guān)系,強(qiáng)化合議庭和主審法官的職責(zé);七是要確立合并審理和并案審理制度,通過司法解釋補(bǔ)充規(guī)定行政訴訟附帶民事訴訟的制度和集團(tuán)訴訟制度。

  優(yōu)化維權(quán)環(huán)境。一要把優(yōu)化維權(quán)環(huán)境納入重要議事日程。制定改善司法環(huán)境的規(guī)劃,專人研究,專人負(fù)責(zé)。上級法院的行政審判庭不僅要改善自身的環(huán)境,而且要幫助下級法院改善環(huán)境;二要落實司法為民舉措,切實降低維權(quán)成本;三要盡最大努力實現(xiàn)行政審判的裁判公正率,提高行政審判的公信度;四要確保依法行使行政訴訟權(quán)利的當(dāng)事人不受打擊報復(fù);五要加大執(zhí)行工作力度,確保當(dāng)事人的合法權(quán)益得到及時兌現(xiàn)。

  提高隊伍素質(zhì)。一是優(yōu)化配置審判資源。行政法官要走“少而精”的道路。同時,要凈化法官的職能;二是要著力增強(qiáng)政治意識和大局意識。要特別注意增強(qiáng)政治智慧和適用法律的智慧,不斷培養(yǎng)和提高協(xié)調(diào)“官”民關(guān)系的特殊本領(lǐng);三是要著力提高行政審判工作的司法能力;四是要更加注重廉潔自律;五是要加大在職培訓(xùn)力度。

  強(qiáng)化審判管理。實行全面的績效考核,建立科學(xué)的行政審判績效評價體系;建立嚴(yán)格的管理制度;實現(xiàn)人性化管理。 (江必新)

  (作者為最高人民法院副院長)

【編輯:吳歆
直隸巴人的原貼:
我國實施高溫補(bǔ)貼政策已有年頭了,但是多地標(biāo)準(zhǔn)已數(shù)年未漲,高溫津貼落實遭遇尷尬。
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