重大責(zé)任事故所涉瀆職等職務(wù)犯罪案件的犯罪嫌疑人集中在科級(jí)以下基層行政執(zhí)法和監(jiān)管部門(mén)，處、科級(jí)干部的人數(shù)和所占比例都比以前有所增加。

　　近日，記者從第四屆安全法制高層論壇上看到來(lái)自最高人民檢察院的一組數(shù)據(jù)：2007年7月至2009年3月，全國(guó)發(fā)生一次死亡30人以上的重特大生產(chǎn)安全責(zé)任事故15件，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)立案查辦涉嫌瀆職等職務(wù)犯罪案件1371人，其中科級(jí)以下干部515人，科級(jí)干部331人，處級(jí)干部48人。

　　最高人民檢察院瀆職侵權(quán)檢察廳副廳長(zhǎng)宋寒松說(shuō)，從查辦的情況看，重大責(zé)任事故所涉瀆職等職務(wù)犯罪案件的犯罪嫌疑人集中在科級(jí)以下基層行政執(zhí)法和監(jiān)管部門(mén)，占立案數(shù)的37.56%。

　　每一次重特大安全事故之后，有關(guān)部門(mén)對(duì)責(zé)任人的處罰不可謂不嚴(yán)厲，對(duì)安全事故經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié)不能說(shuō)不周到，但依然無(wú)法杜絕安全事故的發(fā)生……

　　有人說(shuō)，僅僅靠問(wèn)責(zé)，對(duì)一些安全生產(chǎn)領(lǐng)域責(zé)任人的警醒效果十分有限，對(duì)杜絕和減少重特大安全生產(chǎn)事故的發(fā)生影響也有限；

　　有人說(shuō)，一些責(zé)任部門(mén)，在監(jiān)督和執(zhí)法也不完全是主觀上的“無(wú)為”，而是“無(wú)法作為”，地方政府為了短期經(jīng)濟(jì)效益，認(rèn)為發(fā)展就必須要付出代價(jià)，不配合責(zé)任部門(mén)的監(jiān)管和執(zhí)法，甚至還設(shè)置一些障礙，使監(jiān)管部門(mén)的執(zhí)法陷入困境。

　　近日，在云南省昆明市召開(kāi)的第四屆安全法制高層論壇上，來(lái)自國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局、最高人民檢察院瀆職侵權(quán)檢察廳以及一些研究機(jī)構(gòu)的專(zhuān)家，圍繞近年來(lái)重特大安全事故背后的瀆職情況，展開(kāi)了熱烈討論。

　　事故頻發(fā)背后大都有官員失職瀆職的影子

　　遠(yuǎn)的不說(shuō)，就在今年，便已發(fā)生了多起安全生產(chǎn)事故。

　　2月22日凌晨，山西屯蘭煤礦瓦斯爆炸，78人死亡、114人受傷；

　　3月6日6時(shí)許，河北省武安市金銘煤礦爆炸，4人遇難；

　　4月25日，云南昆楚高速發(fā)生特大車(chē)禍，21人死20傷……

　　據(jù)最高人民檢察院瀆職侵權(quán)檢察廳副廳長(zhǎng)宋寒松介紹，從2007年7月至2009年3月，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)派員參與行政機(jī)關(guān)對(duì)重大生產(chǎn)安全責(zé)任事故調(diào)查3466件，投入警力14278人(次)。期間，全國(guó)發(fā)生一次死亡30人以上的重特大生產(chǎn)安全責(zé)任事故15件。全國(guó)檢察機(jī)關(guān)通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)并立案查辦涉嫌瀆職等職務(wù)犯罪案件1371人，其中科級(jí)以下干部515人，科級(jí)干部331人，處級(jí)干部48人。截至今年3月31日，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)已辦結(jié)675件，其中法院作出有罪判決375人。

　　“事故居高不下，負(fù)有監(jiān)管職責(zé)卻不作為、亂作為的官員難辭其咎�！北本┦腥嗣駲z察院副檢察長(zhǎng)方工在接受記者采訪時(shí)一語(yǔ)中的。

　　近幾年檢察機(jī)關(guān)查辦的重大生產(chǎn)安全責(zé)任事故所涉及的瀆職等職務(wù)犯罪案件有什么新特點(diǎn)呢？

　　宋寒松告訴記者，這類(lèi)案件的犯罪嫌疑人集中在科級(jí)以下基層行政執(zhí)法和監(jiān)管部門(mén)，一些直接負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的執(zhí)法人員濫用職權(quán)、玩忽職守，造成的后果嚴(yán)重，“處科級(jí)干部的人數(shù)和所占比例都比以前有所增加，領(lǐng)導(dǎo)干部犯罪有上升趨勢(shì)”。

　　“失職瀆職行為涉及行政管理、行業(yè)管理、生產(chǎn)安全執(zhí)法和監(jiān)管的主要環(huán)節(jié)。國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員玩忽職守、濫用職權(quán)是導(dǎo)致重大生產(chǎn)安全責(zé)任事故多發(fā)的主要原因之一，相關(guān)職能部門(mén)的部分執(zhí)法人員失職瀆職，甚至與不法業(yè)主沆瀣一氣，大搞權(quán)錢(qián)交易�！彼魏�松說(shuō)，“另有相當(dāng)一部分重大安全生產(chǎn)事故發(fā)生的原因則是由于地方政府監(jiān)管不到位、責(zé)任不落實(shí)，有的是地方政府和監(jiān)督管理執(zhí)法部門(mén)事前對(duì)存在的危險(xiǎn)事故隱患置若罔聞，不積極采取措施解決；有的是對(duì)長(zhǎng)期違法違章生產(chǎn)以及不具備安全生產(chǎn)條件的企業(yè)該吊銷(xiāo)執(zhí)照不吊銷(xiāo)，該撤消許可不撤消許可，該依法責(zé)令停產(chǎn)整頓和關(guān)閉的不依法責(zé)令停產(chǎn)整頓和關(guān)閉，對(duì)不符合安全生產(chǎn)條件的礦山企業(yè)驗(yàn)收通過(guò)。甚至一些地方在事故發(fā)生后，還妄圖隱瞞事故，開(kāi)脫責(zé)任。”

　　百部法律法規(guī)規(guī)章為何止不住重大安全生產(chǎn)事故發(fā)生

　　據(jù)有關(guān)部門(mén)粗略統(tǒng)計(jì)，全國(guó)人大所立的與安全有關(guān)的法律有10多部，國(guó)務(wù)院制定的各種條例達(dá)50多部。此外，國(guó)務(wù)院還發(fā)布了30多個(gè)加強(qiáng)安全生產(chǎn)的通知，各部委的規(guī)章有100多個(gè)。

　　用工業(yè)和信息化部部長(zhǎng)、原國(guó)家安全生產(chǎn)管理總局局長(zhǎng)李毅中的話說(shuō)，“這些法律法規(guī)加起來(lái)，一寸厚的裝訂本有3大本”。但是，上百部法律法規(guī)卻管不住“安全事故頻發(fā)”，從某種意義上說(shuō)，這或許成了立法者的尷尬。

　　據(jù)與會(huì)法學(xué)專(zhuān)家分析，這么多法律法規(guī)規(guī)章止不住重特大安全事故的發(fā)生，原因是多方面的。

　　盡管我國(guó)各項(xiàng)法律制度不斷完善，但有關(guān)事故調(diào)查處理的規(guī)定不明確，法律責(zé)任規(guī)制不到位，立法內(nèi)容不協(xié)調(diào)，且目前尚未涵蓋的領(lǐng)域還有很多，給執(zhí)法者隨意進(jìn)行職務(wù)活動(dòng)留有較大空間。同時(shí)，現(xiàn)有的法律法規(guī)有些線條較粗，不嚴(yán)謹(jǐn)，執(zhí)法人員可按自己的理解和情緒去執(zhí)法，往往會(huì)給相對(duì)人造成危害。

　　自由裁量權(quán)過(guò)大，客觀上給嚴(yán)格執(zhí)法造成了不利的影響。例如《黑龍江省安全生產(chǎn)條例》第三十條規(guī)定：煤礦應(yīng)當(dāng)每年核定生產(chǎn)和通風(fēng)能力，按核定能力均衡生產(chǎn)。嚴(yán)禁超能力、超強(qiáng)度、超定員生產(chǎn)。違反此規(guī)定的，處單位50萬(wàn)元以上100萬(wàn)元以下罰款。這項(xiàng)規(guī)定給執(zhí)法人員留有50萬(wàn)元的自由裁量空間，執(zhí)法者可根據(jù)自己的好惡和企業(yè)的“態(tài)度”，選擇上限或者下限處罰。諸如此類(lèi)的條款，在現(xiàn)行法律、法規(guī)中比比皆是。而這些條款恰恰是觸及執(zhí)法相對(duì)人經(jīng)濟(jì)利益的關(guān)鍵所在，也是一部分執(zhí)法人員蓄意鉆法律空子的最佳選擇。

　　此外，強(qiáng)烈的物質(zhì)財(cái)富占有欲促使行政執(zhí)法和基層監(jiān)管人員假公濟(jì)私、鋌而走險(xiǎn)，為了個(gè)人利益，對(duì)一些安全生產(chǎn)隱患睜只眼閉只眼，甚至對(duì)一些達(dá)不到安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)開(kāi)綠燈、開(kāi)后門(mén)。

　　由于部分地方負(fù)責(zé)人長(zhǎng)期以來(lái)只重視發(fā)展經(jīng)濟(jì)，把“發(fā)展是硬道理”演變成了“增長(zhǎng)第一”、“GDP掛帥”，從而忽視了對(duì)安全生產(chǎn)的管理。如廣東興寧“8·7”礦難發(fā)生前，各級(jí)負(fù)責(zé)人明知該礦存在嚴(yán)重的安全隱患，但考慮到煤礦是當(dāng)?shù)刂е�產(chǎn)業(yè)之一，是納稅大戶(hù)，難以痛下關(guān)閉整頓的決心，以致釀成特大責(zé)任事故。

　　個(gè)別負(fù)責(zé)人對(duì)事故背后存在的瀆職犯罪行為采取了較為寬容的態(tài)度，甚至有的負(fù)責(zé)人把檢察機(jī)關(guān)介入查處此類(lèi)案件與發(fā)展經(jīng)濟(jì)相對(duì)立地看待，對(duì)檢察機(jī)關(guān)介入事故背后瀆職問(wèn)題的調(diào)查不理解、不配合、不支持，甚至設(shè)置障礙對(duì)抗調(diào)查。

　　落后的執(zhí)法環(huán)境導(dǎo)致反瀆職工作走入困局

　　記者了解到，廣東省人民檢察院反瀆職侵權(quán)局曾專(zhuān)門(mén)成立調(diào)研組，對(duì)廣東從2005年至今檢察機(jī)關(guān)查處責(zé)任事故背后瀆職犯罪的情況進(jìn)行了調(diào)研。

　　調(diào)研發(fā)現(xiàn)，2005年到2007年期間，廣東省事故傷亡人數(shù)多、經(jīng)濟(jì)損失多、重特大事故總數(shù)多，與檢察機(jī)關(guān)介入少、刑事追究少和判處實(shí)刑少的情況形成了鮮明的對(duì)比，這種現(xiàn)象的背后既有外部執(zhí)法環(huán)境的因素，也有檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部自身的問(wèn)題。調(diào)研顯示，一些地方領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于瀆職犯罪的危害性認(rèn)識(shí)不足。

　　據(jù)與會(huì)專(zhuān)家介紹，瀆職犯罪侵害的是國(guó)家公職人員履行職務(wù)的“勤政性”和“正當(dāng)性”，給國(guó)家和人民造成的損失比貪污罪更嚴(yán)重。最高人民檢察院公布的數(shù)據(jù)顯示，貪污罪平均個(gè)案損失是15萬(wàn)元，而瀆職侵權(quán)個(gè)案損失是258萬(wàn)元，是貪污罪個(gè)案損失的17倍。但一些部門(mén)負(fù)責(zé)人習(xí)慣于將涉嫌瀆職犯罪的人員是否存在受賄行為作為檢察機(jī)關(guān)能否查處的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于瀆職犯罪普遍看法是：粗心大意、工作失誤、不屬于貪污受賄、主觀惡性小、屬于好心沒(méi)辦好事等。

　　在安全生產(chǎn)領(lǐng)域，多頭監(jiān)管、職責(zé)不明的現(xiàn)象極為突出和普遍，事故發(fā)生后要厘清責(zé)任不容易，特別是多因一果造成的事故和事件，往往形成集體瀆職的局面。如果嚴(yán)格執(zhí)法，涉及面廣，打擊面大，檢察機(jī)關(guān)則面臨著執(zhí)法的法律效果、社會(huì)效果如何統(tǒng)一的問(wèn)題；如果控制打擊面，只追究個(gè)別責(zé)任相對(duì)集中的瀆職人員，檢察機(jī)關(guān)則面臨如何體現(xiàn)公平正義，如何完善責(zé)任證據(jù)鏈條的難題。

　　與會(huì)專(zhuān)家介紹說(shuō)，一些行政部門(mén)通過(guò)“公共權(quán)力部門(mén)化、部門(mén)權(quán)力利益化、獲利途徑審批化”的方式，實(shí)現(xiàn)權(quán)力尋租，將公共權(quán)力轉(zhuǎn)化成個(gè)人或者單位牟取私利的工具。結(jié)果是，在一些地方管理中有好處的事大家爭(zhēng)著干，多頭執(zhí)法，重復(fù)處罰；而對(duì)于沒(méi)有利益的事或涉及承擔(dān)責(zé)任的時(shí)候就相互推諉，最終出現(xiàn)執(zhí)法盲區(qū)。這種執(zhí)法導(dǎo)致違法企業(yè)主以少許的罰款換取了對(duì)法律的“變通執(zhí)行”或默許執(zhí)行。

　　此外，行政調(diào)查與檢察調(diào)查協(xié)調(diào)機(jī)制執(zhí)行不力，一些基層單位“不把違法當(dāng)違法，不把犯罪當(dāng)犯罪”的現(xiàn)象仍然普遍存在；行政執(zhí)法與刑事司法銜接不暢；有些行政執(zhí)法部門(mén)自身執(zhí)法方面存在的困難也導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)認(rèn)定和查處難。部分行政執(zhí)法部門(mén)的執(zhí)法手段有限，執(zhí)法權(quán)威不夠，資源投入不足，難以全面履行職責(zé)。

　　而檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)制的問(wèn)題也是造成一些地區(qū)的檢察機(jī)關(guān)對(duì)事故介入少，起訴率低的一個(gè)重要因素。這些問(wèn)題包括反瀆職侵權(quán)部門(mén)的力量與所負(fù)擔(dān)的執(zhí)法任務(wù)不相適應(yīng)，檢察機(jī)關(guān)裝備設(shè)施落后與所承擔(dān)的任務(wù)不相稱(chēng)等問(wèn)題。

　　執(zhí)法環(huán)境又對(duì)反瀆職侵權(quán)工作形成不容忽視的負(fù)面影響。一些基層檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)辦理此類(lèi)案件存在畏難情緒，辦案人員存在畏懼心理，辦案缺乏必要的有科技含量的偵查手段等，這些都不利于打擊安全生產(chǎn)領(lǐng)域的瀆職失職行為。

　　“天天抓屢屢發(fā)”難題何解

　　“相關(guān)部門(mén)必須建立長(zhǎng)效的安全生產(chǎn)執(zhí)法機(jī)制，加大對(duì)瀆職行為的打擊力度，以減少重特大安全生產(chǎn)事故的發(fā)生�！贬槍�(duì)安全生產(chǎn)天天抓，安全生產(chǎn)領(lǐng)域的重特大事故卻屢屢發(fā)生的現(xiàn)象，最高人民檢察院瀆職侵權(quán)檢察廳副廳長(zhǎng)宋寒松提出了解決之道。

　　宋寒松說(shuō)，檢察機(jī)關(guān)要主動(dòng)監(jiān)督，敢于辦案，不斷加大懲治重大生產(chǎn)安全責(zé)任事故涉及的瀆職等職務(wù)犯罪工作的力度。對(duì)公安機(jī)關(guān)提請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕的重大責(zé)任事故、重大安全事故以及非法開(kāi)采等犯罪嫌疑人，在法律許可的范圍內(nèi)，要堅(jiān)持快批捕、快起訴。要努力研究重大責(zé)任事故所涉瀆職等職務(wù)犯罪的個(gè)性特點(diǎn)，把握規(guī)律，有針對(duì)性地開(kāi)展查辦案件工作。

　　檢察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)與有關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)配合，加強(qiáng)與事故調(diào)查組的協(xié)調(diào)配合，進(jìn)一步理順檢察機(jī)關(guān)行使檢察調(diào)查與行政調(diào)查的關(guān)系，共同做好重大責(zé)任事故調(diào)查處理工作。要充分發(fā)揮一體化機(jī)制的作用，努力實(shí)現(xiàn)辦案工作規(guī)范化、制度化。必要時(shí)可以靈活采取異地交辦，異地調(diào)集辦案骨干，集中力量突破案件等方式，以有效地克服地方和部門(mén)保護(hù)主義。

　　在查辦重大安全生產(chǎn)責(zé)任事故涉及的職務(wù)犯罪案件過(guò)程中，要深入剖析事故發(fā)生的體制、機(jī)制、制度和監(jiān)督管理原因，舉一反三，向發(fā)案單位和發(fā)案單位所在的行業(yè)、系統(tǒng)主管部門(mén)，向?qū)Π踩�生產(chǎn)負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政執(zhí)法部門(mén)、監(jiān)督管理部門(mén)提出檢察建議，幫助堵塞漏洞，健全制度，糾正行政執(zhí)法、監(jiān)督管理中的違法事項(xiàng)。（本報(bào)記者 儲(chǔ)皖中）