10月9日,國務(wù)院正式頒布實施《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理條例》。條例完善了乳品質(zhì)量安全管理制度,加強了從奶畜養(yǎng)殖、生鮮乳收購到乳制品生產(chǎn)、乳制品銷售等全過程的質(zhì)量安全管理,加大了對違法生產(chǎn)經(jīng)營行為的處罰力度,以及監(jiān)督管理部門不依法履行職責的法律責任。

　　此前召開的國務(wù)院常務(wù)會議已經(jīng)指出,“痛定思痛,必須深刻吸取教訓(xùn),依法重典治亂,下決心抓好從田地到餐桌每一個環(huán)節(jié)的監(jiān)管,使我國食品行業(yè)的聲譽得以恢復(fù),消費者的信心得以增強,人民生命健康得到可靠的保障�！被�于這樣的思路,條例明確規(guī)定,監(jiān)管部門對乳品要定期監(jiān)督抽查,公布舉報方式和監(jiān)管信息,并建立違法生產(chǎn)經(jīng)營者“黑名單”制度。發(fā)生乳品質(zhì)量安全事故,造成嚴重后果或者惡劣影響的,對有關(guān)人民政府、有關(guān)部門負有領(lǐng)導(dǎo)責任的負責人依法追究責任。

　　條例為確保乳品質(zhì)量安全提供有效的法律制度保障,給渴求乳品安全和食品安全的廣大消費者帶來莫大的安慰和切實的希望,同時,也引發(fā)了人們對構(gòu)建更加嚴格規(guī)范的食品安全法律體系的新期待。

　　奶站監(jiān)管之亂

　　此次嬰幼兒奶粉重大食品安全事件的“原罪”點是長期處于監(jiān)管盲點的奶站。據(jù)“三鹿集團重大食品安全事故專案組”調(diào)查,在原奶中添加三聚氰胺等物質(zhì),主要發(fā)生在牧場、養(yǎng)殖小區(qū)、奶站(廳)等原奶儲存、運輸環(huán)節(jié)。警方介紹,一些奶站、擠奶廳的不法經(jīng)營者為使鮮奶蛋白質(zhì)檢測指標合格,向鮮奶中摻入三聚氰胺。截至10月8日,警方已將36名犯罪嫌疑人予以刑事拘留,檢察機關(guān)已經(jīng)批準逮捕27人。

　　“這次事件再次警告我們,在食品安全監(jiān)管流程的設(shè)計和監(jiān)管權(quán)力的配置上是有缺陷的�！痹鴧⑴c食品安全法立法討論的北京大學(xué)法學(xué)院教授王錫鋅告訴記者。我國一直把食品安全的監(jiān)管流程切割成幾塊,實行分段監(jiān)管。王錫鋅分析說:“奶站好像應(yīng)該由農(nóng)業(yè)部去管,但農(nóng)業(yè)部主要是管奶牛養(yǎng)殖場;原料奶供應(yīng)像是銷售,但它不是在市場上銷售,而是固定提供,所以工商不管;質(zhì)檢部門只對產(chǎn)品質(zhì)量負責,也不管原材料。這里的確存在監(jiān)管空白�！�

　　監(jiān)管體制始終是食品安全領(lǐng)域爭論的焦點。質(zhì)疑者認為,分段監(jiān)管最大的弊端在于部門之間職責交叉,互相推諉,導(dǎo)致漏洞百出。奶站就是一個典型的例子。食品專家、中國農(nóng)業(yè)大學(xué)食品科學(xué)與營養(yǎng)工程學(xué)院院長羅云波直言:“很多奶站甚至沒辦營業(yè)執(zhí)照,沒有準入門檻,比開餐館還容易!”

　　王錫鋅指出,對食品安全進行有效監(jiān)管的前提是確立監(jiān)管目標,監(jiān)管體制的設(shè)計必須為這個目標服務(wù)�！帮@然,最終目標是保護消費者的生命健康。要想保證食品在消費的時候是安全的,那么從田間到餐桌的任何一個環(huán)節(jié)都不能存在監(jiān)管空白,因此有必要對監(jiān)管權(quán)力進行集中化的配置�！�

　　支持者則認為,監(jiān)管機構(gòu)整合的難度太大,分段監(jiān)管更具操作性,也利于實現(xiàn)相互制衡�！胺侄伪O(jiān)管沒什么不好�！鼻迦A大學(xué)公共管理學(xué)院于安教授在接受記者采訪時表示:“如果不是分段監(jiān)管,這次事件被瞞報的時間可能更長�！�

　　于安說:“分段監(jiān)管的難題是職責交叉,為了解決這個難題,需要明確一個牽頭單位�！笔聦嵣�,相關(guān)機構(gòu)的職責調(diào)整已經(jīng)展開:日前公布的衛(wèi)生部“三定”方案明確規(guī)定,由衛(wèi)生部承擔食品安全綜合協(xié)調(diào)、組織查處食品安全重大事故的職責。8月底二審的食品安全法草案也對上述調(diào)整進行了確認。

　　除了逐步理順政府的監(jiān)管體制,外部的監(jiān)督也不能忽視。王錫鋅提出,法律上應(yīng)該有相應(yīng)的條款來鼓勵和培育食品行業(yè)協(xié)會、消費者維權(quán)組織,并為他們提供支持�！斑@樣一些協(xié)會和組織在危機預(yù)防和控制上能起到政府起不到的作用,是社會化管理的重要力量。立法上如果能做到,將是食品安全領(lǐng)域重大的體制創(chuàng)新�！�

　　免檢制度之弊

　　“傾向于取消免檢制度……免檢標志較大幅度的貶值具有相當?shù)目赡苄��！鄙钲诖髮W(xué)法學(xué)院應(yīng)飛虎教授曾在今年第3期《中國法學(xué)》雜志上發(fā)表《對免檢制度的綜合分析:堅持、放棄抑或改良?》一文,并提出了上述政策建議。僅僅過了幾個月,預(yù)言成真。9月18日,問題奶粉事件曝光一周后,國務(wù)院宣布廢止1999年12月5日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于進一步加強產(chǎn)品質(zhì)量工作若干問題的決定》中有關(guān)食品質(zhì)量免檢制度的內(nèi)容。同日,國家質(zhì)檢總局發(fā)布第109號總局令,廢止了《產(chǎn)品免于質(zhì)量監(jiān)督檢查管理辦法》。

　　問題奶粉事件中,公眾迷惑的是,檢出含有三聚氰胺的幾大知名乳品企業(yè)的奶粉,都享有“國家免檢”的稱號。按照《辦法》規(guī)定,這些產(chǎn)品在一定時期內(nèi)免于各級政府部門的質(zhì)量監(jiān)督抽查。

　　本質(zhì)上看,免檢是一種以政府為擔保的激勵措施。應(yīng)飛虎表示,“免檢標志既是企業(yè)的質(zhì)量信號,也是政府的質(zhì)量信號。消費者對這種信息的信任較多地來源于對政府的信任�！�

　　以鼓勵企業(yè)提高產(chǎn)品質(zhì)量、節(jié)省監(jiān)管成本為初衷的免檢制度之所以迅速貶值并被廢止,原因歸結(jié)起來有兩個:一是門檻不高,二是監(jiān)督追懲不力。

　　例如,《辦法》第八條提出了免檢產(chǎn)品應(yīng)當滿足的條件,其中第三款規(guī)定產(chǎn)品標準必須達到或者嚴于國家標準、行業(yè)標準要求;第四款要求免檢產(chǎn)品須經(jīng)省級以上質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門連續(xù)三次以上(含三次)監(jiān)督檢查均為合格。

　　乳制品企業(yè)要想達到國標并不難,因為我國的鮮牛奶收購環(huán)節(jié)至今沿用1986年的檢驗標準。同樣,連續(xù)三次檢查合格的門檻要求也過于寬松。更令人尷尬的是,這一規(guī)定在邏輯上并不成立。正如應(yīng)飛虎所言,三次抽檢合格僅能推導(dǎo)出同等條件下后續(xù)抽檢的合格率會非常高;但并不意味著在沒有抽檢威脅的時候,產(chǎn)品的合格率也會很高。

　　《辦法》第三章專門規(guī)定了對免檢產(chǎn)品的監(jiān)督辦法,如第十四條求要免檢產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)每年向所在地的省級質(zhì)檢部門和國家質(zhì)檢總局報告一次產(chǎn)品的質(zhì)量狀況;第十五條要求免檢產(chǎn)品生產(chǎn)條件或者企業(yè)組織結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化,以及產(chǎn)品標準修訂時,企業(yè)也應(yīng)在三十日內(nèi)向質(zhì)檢部門報告。在應(yīng)飛虎看來,這種規(guī)定與其說是監(jiān)督,不如說是質(zhì)檢部門對信息的被動獲取。這種“監(jiān)督”以對企業(yè)完全信任為前提,而信任很可能被濫用。

　　《辦法》第十六條規(guī)定,免檢產(chǎn)品在有效期內(nèi)發(fā)生質(zhì)量事故的,視情節(jié)責令生產(chǎn)企業(yè)限期整改、停止使用免檢標志、收回免檢證書、予以公告,并依法追究企業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量責任。這樣的事后追懲措施顯然算不上嚴格。王錫鋅反復(fù)向記者強調(diào),“自我監(jiān)督必定要伴隨著非常嚴厲的法律和社會制裁機制。免檢作為一種激勵,應(yīng)該與更嚴格的責任追究相掛鉤�！�

　　免檢制度的缺陷和弊端在這次問題奶粉事件中暴露無疑,因此,它被及時廢止深得民心。

　　應(yīng)急管理之軟

　　日常監(jiān)管失靈之后,相關(guān)部門的應(yīng)急管理也出現(xiàn)失誤,導(dǎo)致問題奶粉事件影響擴大。其中最明顯的問題,便是瞞報。

　　9月22日國務(wù)院調(diào)查組發(fā)布的調(diào)查結(jié)果顯示,從2007年12月接到消費者投訴時起,在長達8個月的時間中三鹿集團未向石家莊市政府和有關(guān)部門報告,也未采取積極補救措施;而石家莊市政府在8月2日接到報告后,也拖延至9月9日才將問題上報河北省政府。

　　《國家重大食品安全事故應(yīng)急預(yù)案》中對于重大食品安全事故須立即上報的規(guī)定,在這次事件中形同虛設(shè)。失職者已經(jīng)遭到嚴懲,但如何提高應(yīng)急管理的及時性和應(yīng)急預(yù)案的執(zhí)行力,把損失降到最小,是不得不面對的考驗。

　　“近年來政府部門應(yīng)對突發(fā)事件的態(tài)度已經(jīng)有了很大的轉(zhuǎn)變,但是壓、捂、瞞這種傳統(tǒng)的危機處理思維還是有一定的影響�！蓖蹂a鋅說。在專家眼中,現(xiàn)階段可以從強化應(yīng)急體系的法律地位和改進責任追究制度這兩個方面來求解。

　　于安是突發(fā)事件應(yīng)對法起草工作組專家之一。他向記者介紹,我國的應(yīng)急體系于2006年基本建立,隨著2007年11月突發(fā)事件應(yīng)對法正式生效,一些應(yīng)急預(yù)案與法律規(guī)定相脫節(jié)的情況也顯現(xiàn)了出來�！笆紫纫�按照突發(fā)事件應(yīng)對法的規(guī)定來修改預(yù)案,進一步明確法律職權(quán)和責任,提高預(yù)案的約束力和威懾力�！�

　　此外,預(yù)案的實施也需要一定的策略。王錫鋅認為,模糊而籠統(tǒng)的責任追究制度是預(yù)案執(zhí)行不力的一個原因。突發(fā)事件發(fā)生后,一些官員往往由于不清楚具體負擔的責任,可能會對責任的后果過度放大,冒險瞞報。“應(yīng)該在法律上將政治責任、領(lǐng)導(dǎo)責任、直接責任等概念作出明確區(qū)分,并劃分等級,促使相關(guān)人員采取措施積極應(yīng)對危機�！蓖蹂a鋅提醒說。

　　事故過后,如能痛定思痛,逐一修補制度上的漏洞,一個讓人安全放心的乳品和食品市場是完全可以期待的。（記者　袁祥　王逸吟）