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如果以問責制為突破口，推進全面的行政體制和干部人事制度改革，則始于2004年的問責制將具有革命性的意義。反之，“問責”可能只是一場過眼煙云式的“風暴”或“運動”
本刊記者/劉英麗
“中國政治是無人負責的政治”，這是康有為多年前的斷言。而現(xiàn)在問責制的要義在于，找出應(yīng)當負責的人并且讓其負責。
從這個意義上，四川省雅安市委副書記張錦明對中國“問責制”的誕生表示歡迎，她說，過去是集體負責制，一旦出現(xiàn)失誤就由大家負責，結(jié)果就是大家都不負責。如今，終于落實到具體的個人負責了。
但是，仍有眾多政治學(xué)者和官員對當前的“問責風暴”持謹慎態(tài)度。北京大學(xué)電子政務(wù)研究中心主任楊鳳春認為，應(yīng)慎用“官員問責”的說法。他指出，當前的“問責”尚限于重大事故處理，只屬于“行政責任追究”，而并非真正的“官員問責”。
楊鳳春介紹說，官員問責制度是西方政黨政治的產(chǎn)物，其中誰來發(fā)動這個程序至關(guān)重要。在中國，這種政治責任的追究并不是由民眾發(fā)動，而仍是由長官發(fā)動。所以，中國目前沒有真正的“官員問責”。
他舉例，在吉林中百商廈的特大火災(zāi)事故處理中，吉林市市長剛占標雖然引咎辭職，但處理通報則來自中共吉林省委辦公廳、吉林省人民政府辦公廳，而不是對其選舉任命的人民代表大會，因此仍屬于傳統(tǒng)的“自上而下”的組織處理。
苛求剛剛出生的問責制一朝趨于完善是不現(xiàn)實的。但人們的疑慮是，矛盾和爭論實際來自于問責制與原有行政體制和干部人事制度的不兼容，以及與傳統(tǒng)官場文化的沖突。只有沖破后者的束縛，推行行政和政治體制改革，建立全新的官場文化，“問責”才可能扎根下來，成為真正的革命性制度。
問責尚待全面體制改革
問責，首先要求官員對民眾，乃至對民意負責——必須對民眾的意見予以回應(yīng)和交代，即要求官員承擔道義責任和政治責任。
但清華大學(xué)公共管理學(xué)院副院長薛瀾指出，在既有體制中，官員一直是“對上負責”的，官員的職位和飯碗，實質(zhì)上取決于對其提拔任命的上級，而無需慮及民意。
顯然，在干部人事制度未作根本變革之前，既有體制仍然起決定作用。長期習慣于“對上負責”的官員們，如何學(xué)會“對下負責”，不僅需要態(tài)度的轉(zhuǎn)變，更需要制度保障——楊鳳春等學(xué)者建議，應(yīng)以完善人民代表大會制度為核心做突破口，擴大官員選舉的范圍，將更多的官員納入民主選舉和民主監(jiān)督范圍，給問責制提供制度根基。
問責的另一困境，是當前行政體制中權(quán)責不清之弊。在每一部門和每一官員不能明確自己的權(quán)責，也無法通過恪盡職守避免失誤發(fā)生的情況下，僅為“以平民憤”而去問責，難以令官令民心服口服。
事實上，在權(quán)責過多集中于政府，政府權(quán)責過多集中于一把手的現(xiàn)狀下，單就某一官員個人而言，制度安排很難實現(xiàn)其責權(quán)利的平衡。四川一位縣級官員告訴記者，雖然外界對政府官員頗多非議，但實際上在上有上級下有民意的壓力下，一些基層官員，特別是擔任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的官員，權(quán)力大，責任也大。今天在臺上風風光光，明天轄區(qū)內(nèi)翻一輛車就可能丟掉烏紗，心理很難平衡。
“問責”的機制是通過上下互動，即上級與民意的互動來對官員施加壓力。這種壓力如果力道不當，則可能適得其反。
“不合理的制度會把官員逼急了”，楊鳳春說，“官員也是人，在平衡的制度下，他們當然也不希望有壞事出現(xiàn)�！�
一些學(xué)者表示擔心，矯枉過正會使官員們“動作變形”。從開縣井噴、密云事故到“阜陽奶粉”事件，每一次事故之后，都能看到轟轟烈烈的全地區(qū)全行業(yè)甚至全國性的“大整頓”、“大檢查”。這樣的動作雖然于實事無補，且勞民傷財，但至少能暫時平息上級和輿論的壓力。學(xué)者指出，為回避責任，有的官員甚至隱瞞信息，尤其壓制媒體的曝光。還有的官員會在問題發(fā)生之后，人為設(shè)置一些責任承擔者，并允諾其一定的“回報”(如待遇或未來的升遷機會)。
科學(xué)的問責制度的前提，是合理地配置和劃分行政權(quán)力，以及合理的官員進退制度，而這有待于更深刻更全面的制度改革。
建立全新的官場文化
多位學(xué)者指出，在西方成熟的制度下，官員引咎辭職，多數(shù)并不是基于某項制度規(guī)定，而是根據(jù)政治慣例。它的更深厚背景，是積淀多年的政治文化。
《潛規(guī)則》作者、《炎黃春秋》執(zhí)行主編吳思認為，由于建國以來對官員責任的劃分不清、追究不夠，現(xiàn)在還沒有形成有利于“可問責政府”的官場文化和政治氛圍。
即使在當前“問責制”初創(chuàng)時，仍可看出過去這種文化的強大慣性。從中石油老總馬富才、吉林市市長剛占標到川化集團老總謝木喜，“引咎辭職”難見其是主動負咎請辭，更少見在公開場合向公眾表明“愧疚”之意。實際上，正如重慶市原彭水縣副縣長蔣成谷所言：仍然是“一切聽從組織安排”。
真正的“問責”，既來自于制度的硬規(guī)定，也來自民眾與輿論的軟壓力，還來自于官員自身的道德自覺，以及更為深厚的政治氛圍。如果仍然是“組織安排”，并不是人們期待的真正“問責”。可見中國走向真正的“問責制”，尚需時日。
學(xué)者們認為，以問責制為突破口，推進全面的行政體制和干部人事制度改革，則始于2004年的問責將具有革命性意義；反之，它可能只是一場過眼煙云式的“風暴”。
