即將提交全國人大審議的《破產(chǎn)法》草案，終于將國有企業(yè)及金融企業(yè)破產(chǎn)全面納入了調(diào)整范圍
《財(cái)經(jīng)》從全國人大財(cái)經(jīng)委獲悉，如無意外，在6月底將召開的十屆全國人大常委會第八次常務(wù)會議上，《破產(chǎn)法》草案將正式提交審議。一般情況下，中國法律(草案)的出臺至少要經(jīng)過全國人大常委會三次審議。所以，如果此次能夠順利進(jìn)行“一讀”，《破產(chǎn)法》的立法進(jìn)程就會大大加快，肯定能在本屆人大任期內(nèi)出臺，快的話甚至明年就能正式出臺。
此前，2004年5月15日，全國人大財(cái)經(jīng)委在湖南長沙召開了《破產(chǎn)法》(草案)提交人大常委會審議前最后一次也可以說是最重要的一次研討會。來自全國人大的態(tài)度非常明確：《破產(chǎn)法》要盡快出臺�！捌飘a(chǎn)法是確立市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的一個關(guān)鍵性法律”，全國人大副委員長李鐵映在研討會上指出《破產(chǎn)法》要爭取盡快出臺，而不要苛求立法一步到位，解決所有問題。
在這種基調(diào)下，國有企業(yè)及金融企業(yè)破產(chǎn)等問題在此次討論會上初步達(dá)成了多數(shù)人的共識。十年前即已經(jīng)駛?cè)肓⒎ㄋ淼赖摹镀飘a(chǎn)法》終于看到隧道盡頭的亮光。
國企破產(chǎn)：折衷入法
“這次新制定的《破產(chǎn)法》(草案)，在調(diào)整對象上最大的一個突破就是準(zhǔn)備至少把適用范圍擴(kuò)大到所有的企業(yè)，力求保證市場經(jīng)濟(jì)下法律適用的統(tǒng)一�！�5月17日，《破產(chǎn)法》起草工作組專家、中國人民大學(xué)教授王欣新告訴記者。
目前，我國破產(chǎn)法律制度非常不統(tǒng)一。1986年出臺的《企業(yè)破產(chǎn)法(試行)》明確規(guī)定只“適用于全民所有制企業(yè)”；其他企業(yè)、公司的破產(chǎn)則依據(jù)《民事訴訟法》、最高法院的司法解釋等，這種狀況非常不利于保護(hù)債權(quán)人的利益。特別是《企業(yè)破產(chǎn)法(試行)》的實(shí)施，受行政干預(yù)甚大，沒有政府的審批，沒有企業(yè)職工安置方案，法院對國有企業(yè)的破產(chǎn)案件往往就不予受理。
據(jù)記者了解，在《破產(chǎn)法》起草的最初階段，為與現(xiàn)行國務(wù)院的政策性破產(chǎn)規(guī)定銜接過渡，起草小組曾考慮過單列一章規(guī)定國有企業(yè)的破產(chǎn)問題，但因其背離了制定一部統(tǒng)一《破產(chǎn)法》的初衷而被拋棄。
目前，大多數(shù)國有企業(yè)的破產(chǎn)主要是依據(jù)國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，一般人們稱為“政策性破產(chǎn)”，它最受爭議的地方就是把全部破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)首先用來安置破產(chǎn)企業(yè)的職工，而不是用來償還企業(yè)所欠債務(wù)，這嚴(yán)重?fù)p害了債權(quán)人利益，而且明顯違背法治原則，特別是破產(chǎn)企業(yè)的抵押財(cái)產(chǎn)也原來安置職工，這是與《擔(dān)保法》嚴(yán)重沖突的。但過去計(jì)劃體制下“低工資”以及社會保障不健全等原因造成的對國企職工的歷史欠債又不能放手不管，所以才形成這樣一個局面。
經(jīng)過10年的爭議，國有企業(yè)的破產(chǎn)問題必須納入到《破產(chǎn)法》中調(diào)整已成共識，但涉及到職工安置等特殊問題時，盡管仍存在一定爭議，但在《破產(chǎn)法》草案中準(zhǔn)備規(guī)定其“適用國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定”。
自1994年就參加起草小組、對中國破產(chǎn)立法進(jìn)程如數(shù)家珍的中國政法大學(xué)教授王衛(wèi)國告訴《財(cái)經(jīng)》，現(xiàn)在《破產(chǎn)法》草案的條文，較起草小組原來的設(shè)想有所不同。原設(shè)想的口徑為：“國有企業(yè)破產(chǎn)的特殊事宜由國務(wù)院另行規(guī)定�！睂＜覀冋J(rèn)為，“另行規(guī)定”就意味著國務(wù)院需要出臺新的規(guī)定，在現(xiàn)階段制定的規(guī)定，必然較過去的規(guī)則更加符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的形式，減少法律沖突。而“適用有關(guān)規(guī)定”則意味著現(xiàn)行規(guī)定繼續(xù)生效，國企破產(chǎn)問題還是沒有完全走出舊格局。
不過，專家們雖然惋惜，但并不認(rèn)為這個問題像過去一樣至關(guān)重要。王衛(wèi)國告訴記者，據(jù)國家發(fā)改委的相關(guān)報(bào)告，目前還需要進(jìn)行政策性破產(chǎn)的國有企業(yè)最多再持續(xù)三年就能徹底解決完，它的存在已經(jīng)不會嚴(yán)重妨礙《破產(chǎn)法》的實(shí)施，因?yàn)樾隆镀飘a(chǎn)法》草案現(xiàn)在提交審議，最快也得明年才能通過，后年才能實(shí)施。
國有企業(yè)破產(chǎn)的職工安置，這個一直嚴(yán)重影響到《破產(chǎn)法》出臺但又確實(shí)不應(yīng)屬于《破產(chǎn)法》調(diào)整的關(guān)鍵性問題，最終還是可能要靠法律之外的因素解決了。
金融企業(yè)破產(chǎn)：來自央行銀監(jiān)會的支持
“金融企業(yè)、自然人是否適用破產(chǎn)法”也是破產(chǎn)法起草中爭議比較大的問題。特別是金融企業(yè)破產(chǎn)問題，由于中國長期未建立存款保險(xiǎn)制度，所以很多人擔(dān)心金融企業(yè)特別是銀行破產(chǎn)會導(dǎo)致社會的動蕩。
王欣新告訴記者，草案最初是考慮規(guī)定商業(yè)銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)不適用《破產(chǎn)法》，對它們單獨(dú)立法解決。但問題是，《商業(yè)銀行法》等相關(guān)法律中已經(jīng)有銀行破產(chǎn)和一些非銀行金融機(jī)構(gòu)的規(guī)定，如果單獨(dú)立法，操作起來立法成本很高，且不知何時能夠出臺，難以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要。也有人考慮過，在《破產(chǎn)法》草案里面再加一章：銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的特別規(guī)定。但對起草小組來說，需要協(xié)調(diào)各方利益與立場，進(jìn)行調(diào)研及起草工作，時間已經(jīng)來不及了。
來自央行的表態(tài)幾乎是決定性的。在5月15日的長沙會議上，中國人民銀行副行長吳曉靈表示，央行支持將銀行和金融機(jī)構(gòu)納入到《破產(chǎn)法》草案的調(diào)整范圍內(nèi)。她指出，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)已經(jīng)是一個現(xiàn)實(shí)性問題，近年來已經(jīng)發(fā)生多家金融機(jī)構(gòu)關(guān)閉事件。央行已經(jīng)形成了一套處理機(jī)制。吳曉靈還舉1998年海南發(fā)展銀行關(guān)閉案為例，說明金融機(jī)構(gòu)如不及時關(guān)閉，將導(dǎo)致窟窿越拖越大，造成無謂損失。另外，吳曉靈稱，根據(jù)目前央行的相關(guān)規(guī)定，金融機(jī)構(gòu)關(guān)閉時，自然人存款均足額支付。
來自銀監(jiān)會的態(tài)度亦支持將銀行和金融企業(yè)破產(chǎn)問題納入到《破產(chǎn)法》草案的規(guī)定中。所以共識很快就達(dá)成了：銀行和金融企業(yè)破產(chǎn)在一般程序上適用破產(chǎn)法的規(guī)定，但涉及到商業(yè)銀行破產(chǎn)中，特殊問題“適用有關(guān)的規(guī)定”。
“這是符合國際原則的�！蓖跣l(wèi)國告訴記者，很多國家在銀行破產(chǎn)問題上都是采用“審慎原則”，商業(yè)銀行的破產(chǎn)都需經(jīng)過央行批準(zhǔn)。
自然人破產(chǎn)：一個邏輯延伸
至于今年初曾經(jīng)一度沸沸揚(yáng)揚(yáng)的“自然人破產(chǎn)”問題，王衛(wèi)國告訴記者，在《破產(chǎn)法》起草過程中確實(shí)有一些意見認(rèn)為需要考慮一下自然人破產(chǎn)的問題，但他個人認(rèn)為自然人破產(chǎn)，特別是作為消費(fèi)者的自然人破產(chǎn)目前并不適合中國國情。
起草工作組專家、中國政法大學(xué)教授李曙光則告訴記者，《破產(chǎn)法》草案稿中從來沒有出現(xiàn)過“自然人破產(chǎn)”。只不過由于新破產(chǎn)法將適用于一切企業(yè)，也就包括適用于非法人的合伙企業(yè)、個人獨(dú)資企業(yè)，由于此二者是合伙人或出資人對債權(quán)人承擔(dān)無限責(zé)任，所以，如果允許合伙企業(yè)、個人獨(dú)資企業(yè)破產(chǎn)，就應(yīng)該允許其合伙人或出資人破產(chǎn)，所以草案規(guī)定了“破產(chǎn)法適用于合伙企業(yè)及其合伙人、個人獨(dú)資企業(yè)及其出資人”，這實(shí)際上就是“商自然人破產(chǎn)”。不過，個體工商戶不在此例。
現(xiàn)實(shí)考驗(yàn)
《破產(chǎn)法》工作組專家、中國社會科學(xué)院法學(xué)所教授鄒海林曾在一次法學(xué)論壇上指出，《破產(chǎn)法》10年不能出臺，原因不在立法過程本身，而在《破產(chǎn)法》之外有三大懸念未解：社會保障、國企改革、金融風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)過多年的磨合，后兩個問題大致取得了多數(shù)人接受的表達(dá)方式，但并非所有的爭議都就此消散。
據(jù)記者了解，在此次《破產(chǎn)法》研討會上，各種爭議仍然存在，如來自全國總工會、勞動和社會保障部的官員與來自銀行方面的人士就圍繞破產(chǎn)企業(yè)職工權(quán)益保障、破產(chǎn)清償順序中職工優(yōu)先權(quán)等問題就一度爭執(zhí)不下。
不過，起草工作組專家、中國政法大學(xué)教授王衛(wèi)國樂觀地認(rèn)為，這不會影響到各方對草案的基本態(tài)度。“真正關(guān)系到草案能否通過的時候，大家都會做出權(quán)衡的。而現(xiàn)在各方面的共識就是要合力促成這部法律的出臺�！币�?yàn)�，“這部法律太重要了�！�
“這是一部較為成熟的立法�！崩钍锕庹劶澳壳皩⑻峤粚徸h的破產(chǎn)法草案時，顯得十分自信，他認(rèn)為這個法律草案如果能夠通過，將成為中國市場經(jīng)濟(jì)中一部具有示范性作用的經(jīng)典法律，因?yàn)樗脑O(shè)計(jì)完全是按照市場化標(biāo)準(zhǔn)，符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。特別是這個草案除規(guī)定了國際上通行的重整、和解制度之外，還規(guī)定了“跨境破產(chǎn)”這樣的世界性熱點(diǎn)問題，可以看出這個法律草案的時代意義。
在記者采訪中，幾位參與立法的專家都對草案的內(nèi)容表示了高度評價，但又都對它能否得到有效實(shí)施表示了擔(dān)心。
王欣新告訴記者，從草案自身來說，目前的規(guī)定還是顯得不夠細(xì)致，因?yàn)椤镀飘a(chǎn)法》是一個技術(shù)性很強(qiáng)的法律，程序應(yīng)該是規(guī)定得越細(xì)越好，在這方面不應(yīng)受到約束，像國外的《破產(chǎn)法》一般都是三四百條，甚至是厚厚的一本書，而當(dāng)前這個《破產(chǎn)法》草案稿才有160多條，“還是“粗”了一些”。
李曙光指出，草案在違反《破產(chǎn)法》的法律責(zé)任部分，罰則規(guī)定偏輕，對違反破產(chǎn)程序，特別是利用破產(chǎn)程序逃債的的企業(yè)的處罰顯得威懾力不夠。“違反《破產(chǎn)法》，最高處罰才幾十萬，違法成本也太低了。”
王欣新認(rèn)為，在違反《破產(chǎn)法》的責(zé)任承擔(dān)上應(yīng)該多增加一些民事賠償方面的規(guī)定，凡是利用《破產(chǎn)法》進(jìn)行逃債或者其他惡意行為，造成債權(quán)人利益損失的，都要承擔(dān)全部民事賠償責(zé)任，這樣才能真正從經(jīng)濟(jì)上打擊破產(chǎn)欺詐逃債行為。
王欣新告訴記者，德國等一些國家的《破產(chǎn)法》甚至規(guī)定，如果債務(wù)人企業(yè)喪失清償能力，企業(yè)董事、經(jīng)理等高管人員必須在一定時間內(nèi)向法院申請破產(chǎn)，如果惡意放任，導(dǎo)致債務(wù)膨脹，膨脹部分由這些人承擔(dān)，而且還要追究其刑事責(zé)任。但他也指出這種規(guī)定在中國目前無法借鑒，“我們現(xiàn)在是該破產(chǎn)都還破產(chǎn)不了呢�！�
對于目前中國已經(jīng)出現(xiàn)的一些集團(tuán)公司、控股企業(yè)利用上市公司大肆造假圈錢，大股東瘋狂侵吞上市公司資產(chǎn)，然后數(shù)十億資產(chǎn)“一破了之”的情況，王欣新認(rèn)為，目前在中國現(xiàn)有的法律體系中還無法有效解決，因?yàn)槟缸庸�、關(guān)聯(lián)企業(yè)的正當(dāng)行為識別制度在全世界都是一個難題，如果能夠充分確認(rèn)關(guān)聯(lián)企業(yè)之間或者母子公司濫用權(quán)力，導(dǎo)致債權(quán)人損失，通過“揭開公司面紗”，可以追究它們之間的連帶責(zé)任，但這種制度絕不是破產(chǎn)法自己就能建立起來的，需要《公司法》等一系列法律的完善相配合。但目前，我們的《公司法》對母子公司、對關(guān)聯(lián)企業(yè)等等沒有任何規(guī)定。
《破產(chǎn)法》不是萬能的�！蓖跣l(wèi)國告訴記者，解決中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的實(shí)際問題，不能指望一兩個法律，需要的是整個法律體系的健全和統(tǒng)一。而且，更重要的是，“要重塑我們中國人的道德！”他說。
(稿件來源：《財(cái)經(jīng)》雜志，作者：段宏慶)
