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行政許可法限權(quán)之后 須警惕新輪的權(quán)力擴(kuò)張沖動(dòng)

2004年07月12日 09:27

  (聲明:刊用中國(guó)《新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書面授權(quán))

  本刊記者/楊中旭

  《行政許可法》實(shí)施后,有些政府部門和官員并不甘心失去權(quán)力,因此需警惕新一輪的權(quán)力擴(kuò)張沖動(dòng)

  中華人民共和國(guó)行政許可法于7月1日正式開始實(shí)施。一時(shí)間,媒體好評(píng)如潮。

  從微觀看來,最大的好處是便民。或許在不遠(yuǎn)的將來,“跑審批”會(huì)成為一個(gè)歷史名詞。

  從宏觀看來,這是建立法治政府的重要步驟。新一屆政府執(zhí)政以來,明顯加快了“法治”的腳步。

  法治政府,必然需要法律約束。而約束政府的法律,并不僅僅只有《行政許可法》一部。參與起草了《行政許可法》的中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)馬懷德教授認(rèn)為,相關(guān)的法律體系,應(yīng)該包括之前的《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《行政監(jiān)察法》、《行政復(fù)議法》、現(xiàn)在的《行政許可法》以及剛剛完成草稿的《行政程序法》、正在起草的《行政強(qiáng)制法》!缎姓S可法》只是這眾多規(guī)范和限制政府行為的法律體系中的一環(huán)。換言之,僅靠一個(gè)《行政許可法》并不能限制政府部門伸得過長(zhǎng)的手。

  另外,由于《行政許可法》在相當(dāng)程度上限制了政府的審批權(quán)力——大連市人民政府法制辦主任王馨德估計(jì)審批權(quán)力將縮水30%,原來坐擁巨大權(quán)力的一些既得利益部門和官員,自然不會(huì)甘心。王說,《行政許可法》實(shí)施之后,需警惕“變種許可”的顯現(xiàn),以及新一輪的權(quán)力擴(kuò)張的開始。

  擴(kuò)張權(quán)力的空間

  行政許可,如雨后春筍般地冒出來,是在1996年以后。而那場(chǎng)雨,則是前文提到的《行政處罰法》。這部法律規(guī)范了之前政府亂罰款、亂處罰的問題,但隨即,被限制的東西卻以新的形式——行政許可的面目出現(xiàn)。

  大連市人民政府法制辦主任王馨德對(duì)本刊說,亂罰款、亂處罰的權(quán)力喪失之時(shí),權(quán)力開始向許可擴(kuò)張。政府部門及其官員,仍然是最終的獲益者。

  新浪網(wǎng)上關(guān)于《行政許可法》的留言版上有兩個(gè)簡(jiǎn)短得只有兩句話的帖子頗可玩味:不管哪里來錢?不管哪里夠吃?

  某市的一位處長(zhǎng)私下里對(duì)中國(guó)《新聞周刊》承認(rèn),自從步入政府,多少錢的飯局都吃過,從幾千元到三萬元不等。他在電話里對(duì)本刊說,他正在一個(gè)地級(jí)市的五星級(jí)賓館里開會(huì),奢侈程度比國(guó)家電力公司武漢會(huì)議也差不了多少。

  究其原因,是因?yàn)椤拔沂掷镉幸豁?xiàng)行政審批權(quán),并且在7月1日之后仍然保留著”。

  6月9日,大連市人民政府常務(wù)會(huì)議審議并原則通過了當(dāng)?shù)氐氖玛P(guān)《行政許可法》的一攬子規(guī)章制度。大連市市長(zhǎng)夏德仁對(duì)本刊表示,包括規(guī)范土地交易在內(nèi)的9項(xiàng)措施,是改善大連投資軟環(huán)境的重大舉措。而引起關(guān)注的,則是當(dāng)?shù)責(zé)狳c(diǎn)崗位處長(zhǎng)輪崗的規(guī)定。

  王馨德主任后來向本刊道出了這項(xiàng)決定的初衷,其中之一正是制約相關(guān)部門和公務(wù)員的行政審批權(quán)。

  但是,前述那位處長(zhǎng)表示,“那些熱點(diǎn)部門的處長(zhǎng)和局長(zhǎng),不會(huì)甘心放棄那些權(quán)力,他們肯定要想方設(shè)法在許可上、在其他項(xiàng)目上做文章的”。

  值得警惕的是,《行政許可法》出臺(tái)之后,政府部門的權(quán)力又會(huì)向哪里擴(kuò)張?

  在王馨德主任看來,行政權(quán)力必然會(huì)向法律沒有涉及的領(lǐng)域擴(kuò)張。

  他指出,從歷史情況來看,從《行政訴訟法》到《行政處罰法》,再到《行政監(jiān)察法》、《行政復(fù)議法》、《行政許可法》,任何一部約束政府權(quán)力的法律出臺(tái),都會(huì)刺激新一輪的權(quán)力擴(kuò)張。

  雖然這種權(quán)力擴(kuò)張,并非完全由之前出臺(tái)的對(duì)其進(jìn)行規(guī)范限制的法律引起,但法律對(duì)政府的作用,在其日趨規(guī)范的背后,還有相當(dāng)?shù)拇碳ぁ?/p>

  刺激的權(quán)力擴(kuò)張,“一定會(huì)非常強(qiáng)烈的存在”。馬懷德教授清楚地向本刊表明了他的觀點(diǎn)。

  王馨德主任表示,從這個(gè)角度來講,近來愈演愈烈的強(qiáng)制拆遷,也屬于新一輪權(quán)力擴(kuò)張的領(lǐng)域。相關(guān)法律法規(guī)的不完善,是受到強(qiáng)制拆遷的民眾無法維護(hù)自身合法權(quán)益的原因之一。而政府,在這里面則起到了一個(gè)既是執(zhí)行者、又是監(jiān)督者、還是裁判者的角色,權(quán)力之大,令相關(guān)民眾只能處在絕對(duì)弱勢(shì)的位置上。

  改變這種局面,從立法的角度,《行政強(qiáng)制法》和《行政程序法》呼之欲出。

  馬懷德教授認(rèn)為,隨著行政法律體系的日趨完善,政府?dāng)U張權(quán)力的領(lǐng)域總體來講是越來越小,空間被不斷壓縮。但是,“行政權(quán)力無孔不入,具有自我擴(kuò)張性,什么法也根除不了”。

  警惕變種的“許可”

  行政權(quán)力的擴(kuò)張,除了進(jìn)軍新領(lǐng)域,在原來領(lǐng)域進(jìn)行“內(nèi)部挖潛”,也是另一個(gè)行之有效的辦法。

  7月1日之后,政府仍然保留了500項(xiàng)行政審批。也就是說,《行政許可法》并不是要取消所有審批,合理合法的審批仍將繼續(xù)存在。

  問題是,一位地方政府政策研究室的資深官員對(duì)本刊說,可能有一些不合理合法的審批,披著合法的外衣繼續(xù)大行其道。

  前文提到的那位處長(zhǎng),透露了一個(gè)眾所周知的訣竅:比如某項(xiàng)目,國(guó)家規(guī)定億元以上由國(guó)務(wù)院批,千萬以上由省政府批,百萬以上由市政府批。那我把它拆分成10個(gè)項(xiàng)目不就留在地方上批了嘛!

  另一位擁有行政審批權(quán)的處長(zhǎng)則對(duì)本刊說,這是圈內(nèi)公開的秘密,企業(yè)把一個(gè)項(xiàng)目化整為零地上報(bào),地方政府就有了操作的余地!皩(duì)企業(yè)、對(duì)地方政府,這是一個(gè)雙贏的結(jié)果”。江蘇鐵本事件,即是明證。

  無獨(dú)有偶,7月1日播出的中央電視臺(tái)《焦點(diǎn)訪談》,報(bào)道了福建某地在拆遷過程中,把項(xiàng)目一分為二使土地審批權(quán)留在地方的事實(shí)。

  “這樣的事情,民不舉,官不究”,那位地方政府政策研究室的官員說,“即便民舉,官也多半不究”。

  據(jù)王馨德主任透露,另一個(gè)“內(nèi)部挖潛”的辦法,則是把“許可”隱藏在其他規(guī)定或另一個(gè)合法的許可之中,即,“明減暗不減”。

  《行政許可法》實(shí)施之后,先前的許多許可,都轉(zhuǎn)成了備案管理。所謂備案,“就是企業(yè)辦完了之后通知政府一下,政府做一下登記而已”。

  然而,備案的后面,卻隱藏了很多政府不肯放手的行政許可!袄习傩照嬲マk備案的時(shí)候,辦事人員突然把行政許可拿出來,說沒這個(gè)你們開不了店,這種情況也有”。王馨德主任并未諱言。

  還有就是沒完沒了的檢查——這是政府一項(xiàng)恒久的權(quán)力!皺z查過不了關(guān),后果是什么大家都清楚”,當(dāng)它濫用之時(shí),企業(yè)也就不堪應(yīng)付。

  遼寧省人民政府法制辦處長(zhǎng)王建忠認(rèn)為,目前情況下,政府的新管理模式是一個(gè)新的課題。政府職能的徹底轉(zhuǎn)變,絕不是一朝一夕的事情。

  不肯透露姓名的那位處長(zhǎng)表示,我們不是有句人人皆知的話——上有政策、下有對(duì)策嗎,下邊應(yīng)付上邊的辦法多得是。

  馬懷德教授對(duì)本刊說,“老鼠總是沒完沒了地出現(xiàn),貓總要不停地捉”。

  因此,警惕新一輪的權(quán)力擴(kuò)張沖動(dòng),使《行政許可法》真正得以實(shí)施,應(yīng)成為法治政府的題中應(yīng)有之議。

 
編輯:李淑國(guó)


 
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