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提高“光照度”,把反腐敗引向深入

2008年01月22日 08:55 來源:法制日報 發(fā)表評論


    去年十月十六日,上海部分處以上黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在上海檔案館參觀《為民務(wù)實(shí)清廉——上海市加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)推進(jìn)反腐倡廉檔案文獻(xiàn)圖片展》,“陳良宇案”在展覽中特別引人注目。據(jù)介紹, 展覽以170多幅圖片、近60份檔案文獻(xiàn)、實(shí)物、多媒體演示和檔案查找等技術(shù)手段,全方位、多視角地展示了建國以后特別是改革開放以來上海在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭取得的豐碩成果,同時也為今年上海集中開展反腐倡廉警示教育提供了生動形象的教材。 中新社發(fā) 潘索菲 攝


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  有人說,反腐敗話題是改革開放進(jìn)入第30個年頭的第一個熱門話題;而“讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”,則是反腐話題中的熱門話題。

  在近日舉行的中紀(jì)委二次全會上,胡錦濤總書記對反腐敗問題發(fā)表了重要講話,其中四個“一以貫之”尤其引人注目。黨中央如此強(qiáng)調(diào)反腐,不僅是對改革開放以來我國反腐成就的肯定,也表達(dá)了黨、國家以及人們對未來反腐工作的要求與期待。

  反腐敗需要全社會參與,來自法學(xué)界的思考更是不可或缺。近期,在由北京大學(xué)憲法與行政法研究中心和耶魯大學(xué)法學(xué)院中國法律中心聯(lián)合舉辦的“反腐敗法制建設(shè)國際研討會”上,就傳來了法學(xué)家們的思辯之聲。法學(xué)家們進(jìn)行的深入探討,將對下一階段反腐敗工作起到一定的推動作用。

  政治清明是人類的執(zhí)著追求,然而,人類歷史從某種角度來說就是與腐敗作斗爭的歷史。十七大報告提出“必須讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”,這不僅增強(qiáng)了人們對反腐工作的信心,也讓人們對包括信息公開在內(nèi)的諸多“陽光”制度有了更強(qiáng)的期待,在這種背景下,如何進(jìn)一步提高反腐敗有關(guān)制度的“光照度”,成為人們關(guān)心的話題。

  轉(zhuǎn)型期的腐敗不僅僅是感冒,但也未成癌癥

  我國今天的腐敗現(xiàn)象是社會大變動的副產(chǎn)品,北京大學(xué)政治發(fā)展與政府管理研究所李景鵬教授認(rèn)為:這種社會大變動包括社會利益結(jié)構(gòu)的大變動、人們精神的大解放以及這幾種大變動匯合產(chǎn)生的生產(chǎn)力的大解放等等,所有這些因素綜合起作用的結(jié)果,便造成一種特殊的環(huán)境,使政府官員中的許多人陷入了畸形的生存競爭之中。

  在這種環(huán)境中,私欲膨脹、制度建設(shè)滯后便在一定程度上造成了公權(quán)力不規(guī)范運(yùn)行的局面!盀榱怂饺死,濫用公共權(quán)力,已經(jīng)成為社會科學(xué)面臨的新挑戰(zhàn)”,國家行政學(xué)院法學(xué)部副主任楊小軍教授認(rèn)為,反腐倡廉已是一個世界性話題,公權(quán)力進(jìn)入市場并被交換,造成社會資源分配的極其不公正,權(quán)力只能蛻變產(chǎn)生腐敗。

  與此同時,人的社會性決定了社會文化對腐敗行為的影響,對此中共中央黨校政法部林喆教授從社會潛規(guī)則的角度進(jìn)行了分析。她認(rèn)為,我國社會是倫理社會的特點(diǎn)為潛規(guī)則的發(fā)生提供了肥沃的土壤,而潛規(guī)則的盛行又使得腐敗的形式多樣化、復(fù)雜化。一個重要表現(xiàn)就是白色腐敗的存在與蔓延,白色腐敗是指無論是社會普通成員,還是上層人士,都不積極支持對之懲罰的腐敗行為,如裙帶關(guān)系。白、灰、黑色在腐敗中所占的比例不能說明一個社會腐敗的程度。但是當(dāng)社會成員的權(quán)利意識全面衰退從而對某種腐敗現(xiàn)象習(xí)以為常時,普遍的白色恰恰意味著該腐敗現(xiàn)象的普遍性和嚴(yán)重性。

  普遍不代表著合理,嚴(yán)重不意味著悲觀。雖然不同的學(xué)者對腐敗有不同的比喻,或為流行感冒或為癌癥,但或許正如中國社會科學(xué)院榮譽(yù)學(xué)部委員、法學(xué)所研究員李步云所認(rèn)為的那樣,腐敗不僅僅是感冒,但也未到癌癥的程度,“對待腐敗問題,找原因比陷入悲觀更切實(shí)”。

  原因?qū)ふ抑蟮闹贫冉ㄔO(shè)則更具現(xiàn)實(shí)意義,這一點(diǎn)胡錦濤總書記的講話說得很明確:“堅持標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防的方針,以完善懲治和預(yù)防腐敗體系為重點(diǎn),強(qiáng)化權(quán)力制約和監(jiān)督,深化改革和創(chuàng)新體制,拓展從源頭上防治腐敗工作領(lǐng)域,努力形成拒腐防變教育長效機(jī)制、反腐倡廉制度體系、權(quán)力運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制,切實(shí)提高反腐倡廉建設(shè)成效”。

  有了“陽光”,反腐制度才不會“缺鈣”

  制度建設(shè)是宏大工程,就反腐敗來看,信息公開、公眾參與制度被專家所看重、所期待,這一點(diǎn),全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會委員應(yīng)松年教授的表述很是形象:“陽光是最好的防腐劑,路燈是最好的警察,腐敗總是發(fā)生在黑暗處,發(fā)生在陽光照不到的地方”。中國政法大學(xué)副校長馬懷德教授認(rèn)為,行政程序中的參與制度不僅是保證公眾民主參與權(quán)利的有效制度,也是從源頭上預(yù)防和懲治腐敗的重要措施。最高人民檢察院檢察理論研究所學(xué)術(shù)部主任謝鵬程教授則從法制生態(tài)的角度認(rèn)為“權(quán)力運(yùn)行的封閉性和隱蔽性為腐敗現(xiàn)象滋生和蔓延提供遮羞布”。

  信息公開與公眾參與是一個問題的兩個方面,信息公開是公眾參與的前提、基礎(chǔ),而公眾參與則為了實(shí)現(xiàn)信息公開的目的:約束權(quán)力運(yùn)行。公眾參與之所以有如此魅力,在于“公眾參與治理改變了傳統(tǒng)的治理模式”。中央民族大學(xué)法學(xué)院熊文釗教授認(rèn)為,公眾參與的社會基礎(chǔ)在于市民社會的興起,公眾參與的認(rèn)識論基礎(chǔ)在于協(xié)商民主的發(fā)展,公眾參與具有內(nèi)在的社會動力和理性要求,在市民社會缺失、協(xié)商民主意識薄弱的中國,強(qiáng)化公眾參與的意識是必要的。

  值得欣喜的是,近些年來我國的信息公開制度建設(shè)進(jìn)展迅速。應(yīng)松年教授將其概括表述為“將于2008年5月12日起開始實(shí)施的信息公開條例,初步確定了我國的政務(wù)公開制度,這段時間里,很多地方也在制定有關(guān)政務(wù)、信息公開的條例、辦法,由此組成對推進(jìn)我國政務(wù)公開制度的浩蕩洪流”。

  然而,難題還是存在的。熊文釗教授表示,公眾參與作為一種新的治理方式注入傳統(tǒng)的治理方式之中,是和傳統(tǒng)的治理方式相矛盾的,它們之間必然會產(chǎn)生對抗和沖突,“公眾參與治理方式和傳統(tǒng)治理方式之間的激蕩、拉鋸是不可避免的”。這種“激蕩”在立法方面的表現(xiàn)就是相關(guān)制度不完善,中國人民大學(xué)法學(xué)院莫于川教授表示,信息公開立法應(yīng)更強(qiáng)調(diào)政府信息公開的概念,“當(dāng)下來看公開機(jī)制還存在著不足,現(xiàn)有的制度安排下能解決些問題,但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠”,信息公開某些機(jī)制沒有形成對抗。不僅立法上有所缺失,現(xiàn)實(shí)中困難也不少,熊文釗教授表示“行政機(jī)關(guān)行為時總是找理由回避聽證,或者對聽證是‘聽而不證’”。

  專家們所期望的,也是十七大報告所倡導(dǎo)的:“堅持國家一切權(quán)力屬于人民,從各個層次、各個領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與,最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務(wù)和社會事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)”、“完善各類公開辦事制度,提高政府工作的透明度和公信力”。

  林喆教授表示,十七大報告中明確提出“讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”的措辭,是對潛規(guī)則以及白色腐敗的徹底否定,使權(quán)力運(yùn)作過程的每一個環(huán)節(jié)暴露在陽光下,是廉政建設(shè)乃至整個民主政治建設(shè)的重要任務(wù)。從這個層面來講,我們可以說信息公開增強(qiáng)了反腐制度建設(shè)的剛性,或者可以說,有了“陽光”,反腐制度才不會“缺鈣”。

  家庭財產(chǎn)申報:公眾利益優(yōu)先官員隱私

  信息公開不僅意味著政務(wù)公開,官員家庭財產(chǎn)申報也是重要內(nèi)容。

  財產(chǎn)申報制度顯著的防腐反腐功能,為世人所公認(rèn),對家庭財產(chǎn)申報制度有著長期研究的湖南大學(xué)王明高教授介紹指出,家庭財產(chǎn)申報制被譽(yù)為“陽光法案”,其蘊(yùn)含的意義不外有二:一是指該制度使申報主體的財產(chǎn)狀況置于陽光之下,透明可見,便于公眾監(jiān)督;二是該制度溫和有效,有如陽光,既促進(jìn)了廉政建設(shè),又保護(hù)了申報主體。家庭財產(chǎn)申報制作為一項防范腐敗的預(yù)防性措施,使領(lǐng)導(dǎo)干部的財產(chǎn)及其變化狀況置于陽光之下,為企圖尋租者設(shè)置心理障礙,防患于未然,不僅可以降低反腐敗成本,保護(hù)廣大干部,避免干部失足,而且可以大量減少腐敗所帶來的損失,減少腐敗這一公害所產(chǎn)生的社會污染,維護(hù)廣大干部的廉潔形象。林喆教授認(rèn)為:“干部收入申報制度……從形式上看是對公權(quán)力的制約措施,其實(shí)它們的價值取向是公民參政權(quán)的實(shí)現(xiàn)”。

  “但財產(chǎn)申報制的實(shí)行并非一帆風(fēng)順,綜觀各國實(shí)踐,財產(chǎn)申報制在實(shí)行中的阻力首先來自于政府官員的隱私權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的保護(hù)問題”,王明高教授表示,國家社科規(guī)劃《新世紀(jì)懲治腐敗對策研究》課題組曾經(jīng)的一項調(diào)查說明了這一點(diǎn):93%的調(diào)查對象認(rèn)為實(shí)行家庭財產(chǎn)申報制的阻力主要來自于領(lǐng)導(dǎo)階層,約13%的調(diào)查對象認(rèn)為來自領(lǐng)導(dǎo)階層的阻力是實(shí)行家庭財產(chǎn)申報制最大的阻力。

  早在1989年的全國人民代表大會會議上,就有代表提出要盡快制定財產(chǎn)申報法的立法建議;1994年,全國人大常委會將其列入立法規(guī)劃;1995年5月25日,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣(處)級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報的規(guī)定》;2001年6月15日,中紀(jì)委、中組部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于省部級現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報告家庭財產(chǎn)的規(guī)定〈試行〉》,這就在中國初步確立了國家工作人員家庭財產(chǎn)申報制度,構(gòu)建了中國家庭財產(chǎn)申報制的基本框架,為中國家庭財產(chǎn)申報制的完善提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

  “我國家庭財產(chǎn)申報制存在一些尚待完善之處”,王明高教授表示,如財產(chǎn)申報主體的范圍過窄、申報范圍不完整,財產(chǎn)申報的種類以及時限設(shè)計不夠嚴(yán)密,只有日常申報,沒有初任、離任申報;申報方式不科學(xué)、申報主體違法規(guī)定的責(zé)任過輕、配套措施缺乏等等。

  對于家庭申報制度完善的前景,王明高教授認(rèn)為,兩害相較取其輕,為遏制腐敗,維護(hù)政府和國家的長遠(yuǎn)利益,許多國家最終采用并實(shí)施了財產(chǎn)申報制。在官員隱私與公眾利益不得不排他性的選擇的時候,公共利益優(yōu)先成了家庭財產(chǎn)申報制的理論基礎(chǔ)。就我國目前防治腐敗的情形而言,懲處腐敗的法律有余而預(yù)防腐敗的制度和措施則明顯不足,事前預(yù)防則是未雨綢繆。因此,盡快完善家庭財產(chǎn)申報制是未雨綢繆、先發(fā)制人之舉,對于去腐敗于萌芽狀態(tài)、樹立社會正氣、營造穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境有重要作用。

  有效監(jiān)督讓“陽光”更燦爛

  反腐敗需要信息公開,信息公開離不開公眾參與,公眾參與則需要強(qiáng)有力的制度保護(hù)。就此而言,信息透明公開只是開始,立足于全方位監(jiān)督的責(zé)任追究、權(quán)力救濟(jì)是制度設(shè)計必然的邏輯。從某種意義來說,沒有及時有效的監(jiān)督機(jī)制,信息公開的作用將會大打折扣。

  在我國目前的監(jiān)督體系中,除了人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、檢察監(jiān)督和司法監(jiān)督以外,學(xué)者們也強(qiáng)調(diào)了社會監(jiān)督的重要意義,“真正最牢固而有效的防線還是人民群眾對官員和黨政權(quán)力的監(jiān)督和制約,要從根本上解決檢舉難、申訴難等等問題,還有賴于調(diào)動和依靠社會力量,運(yùn)用公民權(quán)力和社會權(quán)力來制衡國家權(quán)力”!吨袊▽W(xué)》原主編郭道暉教授認(rèn)為,當(dāng)今的急務(wù)是兩條,一是建立一套完善的檢舉監(jiān)督機(jī)制,制定公民申訴檢舉法;二是建立“陽光下的政府”,推動社會輿論監(jiān)督。

  在此方面一些積極的例子為專家所津津樂道。去年下半年,中央紀(jì)委監(jiān)察部和15個省級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)已相繼開通舉報網(wǎng)站。很多地(市)級、縣級紀(jì)委也建立和開通了網(wǎng)上舉報,一些地方開通了手機(jī)短信舉報。同時,為配合有關(guān)部門清查地方政府檢查政府豪華樓堂館所,去年中央電視臺《新聞?wù){(diào)查》和天涯雜談聯(lián)手征集各地豪華樓堂館所圖片活動,鼓勵各地網(wǎng)友檢舉曝光當(dāng)?shù)睾廊A政府樓堂,短短一周內(nèi),帖子的點(diǎn)擊率超過了7萬次。

  同時,證人、舉報人以及新聞工作者被打擊報復(fù)的新聞,也讓人們更加迫切希望看到有關(guān)法律的完善。對此,郭道暉教授認(rèn)為,不管情愿與否,在公民憲法權(quán)利意識高漲之際,輿論事實(shí)上已自動地被迫放開,國務(wù)院新聞辦公室副主任王國慶曾公開表示,官員在互聯(lián)網(wǎng)時代還試圖掩蓋真相,無異掩耳盜鈴。

  總之,腐敗是一種復(fù)雜的社會現(xiàn)象,反腐倡廉是需要各方面長期努力的系統(tǒng)工程,在這其中,立足于信息公開的諸多制度建設(shè)或許是一個值得期待的視角,今年5月就要正式實(shí)施的信息公開條例只是這個法治實(shí)踐的開始。對此,我們有理由相信,有了正確的領(lǐng)導(dǎo)和方向,有了包括法學(xué)家在內(nèi)的全社會的努力,反腐倡廉的目標(biāo)定會步步接近。(凌鋒)

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