透視部委財務(wù)違規(guī)

文．劉建鋒

水利部停建的違規(guī)大樓。

　　部委財務(wù)違規(guī)違紀為何屢禁不止？許多全國人大常委會委員指出，問題叢生的根本原因在于權(quán)力失衡，監(jiān)督不力。

　　在不久前召開的全國人大常委會上，國家審計署審計長李金華依例作了對上一年度中央預(yù)算執(zhí)行審計情況的報告。

　　這是近年來連續(xù)投向中央各部委和各地方政府中少數(shù)違法亂紀者的第三枚重磅炮彈。

三個審計報告，三次觸目驚心

　　記者清楚地記得1999年6月26日上午李金華受朱镕基總理的委托，在人民大會堂向全國人大常委會作相應(yīng)報告時的情景：會場里極其嚴肅，伴隨著李金華審計長宣讀報告語聲的，是常委委員們止不住的嗟嘆聲──來自中央一些部門尤其是財政部、水利部的嚴重違法行為使人震驚，涉案金額動輒以千萬元、億元計。

　　據(jù)記者了解，這次報告得到了朱镕基總理的高度重視。朱總理胸襟寬闊，親自指示要通過新聞媒體進行曝光。這次前所未有「自曝家丑」的行為，也得到了新聞界的積極支持，全國各地的新聞媒體對此紛紛報道，形成了全國上下對于國家最重要經(jīng)濟活動中一些中央和地方省部級單位財政上嚴重違法行為的聲討。

　　記者同樣清楚地記得2000年7月6日上午李金華審計長作報告時的情景。當天上午，在走進入民大會堂里改建完成不久的全國人大常委會會議廳時，記者本人希望聽到，經(jīng)過一次全面聲討和中央整頓之后，各部委在執(zhí)行中央預(yù)算和其他財政收支時，嚴重違法行為會大大減少。但是事實證明，不僅僅審計署新審計的一些單位問題嚴重，一些接受再次審計的單位又在出現(xiàn)新的嚴重的問題，所涉金額依然十分巨大，朱總理對此依例予以曝光。

　　只是相比起上一次來，全國人大常委會委員們在討論時，不僅僅表達了對違法亂紀行為的憤怒，也不僅僅是要求予以嚴肅處理，更開始反思對于上一年查處問題的處理是否得力，如何進一步防止類似情況的繼續(xù)發(fā)生。
2001年6月28日，李金華第三次向全國人大常委會報告關(guān)于中央預(yù)算執(zhí)行審計情況的報告。李金華指出，經(jīng)過幾年的嚴格審計，預(yù)算執(zhí)行中的重大違法行為明顯減少。但是從他所披露的情況看，問題依然嚴重，尤其是在財稅部門。所涉資金同樣動輒以數(shù)千萬元和億元以上計。

　　三年來，三次審計，三個報告，連續(xù)造成了三發(fā)重磅炮彈轟擊的效果。對于中央各部委的工作人員來說，應(yīng)該是帶來了足夠的警醒了。但是反思一下，為什么問題會連續(xù)不斷地出？難道僅僅是平常提醒的不夠、警鐘敲得不夠多嗎？是否還有更深層次的原因呢？

違法事實遠遠超出人們想象

　　先從1999年披露的情況說起。

　　1999年，李金華披露，財政部沒有及時批復(fù)1998年的中央預(yù)算，有的部門預(yù)算甚至直至當年第四季度才批復(fù)，使國家財政資金不能及時發(fā)揮使用效益，有2.68億元的應(yīng)繳財政收入沒有清繳入庫，動用巨額財政資金辦公司、修建樓臺館所；未按規(guī)定編制預(yù)算外資金收支計劃和決算，并且少徵中央非稅收入23.65億元。查出國稅系統(tǒng)違法違規(guī)資金47.70億元，其中造成中央少收稅收收入17.91億元。存在著諸如越權(quán)批準減免稅、少徵漏徵稅款、徵收過頭稅、違規(guī)多提代徵代扣手續(xù)費。有的國稅局大肆虛開增值稅發(fā)票。海關(guān)系統(tǒng)則擅自降低稅率、違規(guī)批準減免稅、保稅貨物不嚴格監(jiān)管，涉及違法違規(guī)資金16.6億元，其中造成少徵收入6.14億元。國家計委收取的中央外匯有償使用收入和存款利息9.11億元沒有按規(guī)定上繳中央，而是挪用1.59億元搞貸款和投資。審計查出國務(wù)院53個部門和直屬單位違法違規(guī)將國家資金164.05億元任意滯留、擠占挪用。

　　1999年審計署披露的違法亂紀最嚴重的中央部門是水利部，水利部弄虛作假，亂拉資金建樓堂館所，私設(shè)「小金庫」，大量擠占挪用水利等專項資金。一時在全國引起轟動。

　　2000年7月，李金華又披露了新的問題。

　　審計署發(fā)現(xiàn)財政部未及時清理收回以前年度多撥的虧損補貼2.31億元，國稅部門尤其是地方國稅部門隨意執(zhí)法、有稅不徵、少報欠稅、違規(guī)減免稅等，查出違反稅收法規(guī)資金93.7億元。審計國務(wù)院55個部門和直屬單位，又查出18個部門應(yīng)繳未繳預(yù)算收入17億多元，36個部門挪用財政資金21億多元用于建樓堂館所、行政經(jīng)費開支和借給外單位使用，20個部門滯留財政資金56億多元，還有5個部門在機構(gòu)改革后仍向下屬單位攤派收取資金4564萬元。

　　2001年是第三年了，也許隨著前兩年審計部門的嚴格執(zhí)法，很早就發(fā)生的卻隱藏著重大違法違規(guī)事件大多數(shù)已經(jīng)被曝光了，所以6月28日李金華說，審計發(fā)現(xiàn)，中央預(yù)算執(zhí)行中的重大違法和嚴重違紀問題明顯減少，違紀金額大幅度下降。但是關(guān)注一下他所披露的具體情況，便會發(fā)現(xiàn)，審計署事實上還是發(fā)現(xiàn)了一些新近發(fā)生的問題。
事實上，2001年審計報告披露的問題依然觸目驚心的──

　　審計12個省級國稅部門，查出違法違規(guī)金額84億元，主要問題是：一些基層稅務(wù)部門會計核算不實，隱瞞稅源，少反映企業(yè)欠稅30.6億元；違規(guī)批準緩徵稅款34.2億元；少徵、漏徵稅款9.9億元；為完成稅收任務(wù)預(yù)徵或虛徵稅款3.6億元；混淆預(yù)算收入級次等5.7億元。審計10個直屬海關(guān)，查出違法違紀金額9.11億元，其中影響國家稅收收入4.54億元，主要是應(yīng)徵未徵、違規(guī)減免以及疏于監(jiān)管造成稅款流失等問題。如�？诤ｊP(guān)在處理9家保稅倉擅自提走保稅貨物的案件時，未嚴格按稅法辦案，造成稅款流失。瀋陽海關(guān)批準5戶外商投資企業(yè)免稅進口施工機械，由于疏于監(jiān)管，進口設(shè)備下落不明，涉嫌走私，偷逃稅款4091萬元。

　　審計中國人民銀行預(yù)算執(zhí)行情況，李金華說，審計人民銀行總行及部分分支機構(gòu)財務(wù)收支情況，查出違法違紀金額6.77億元，主要問題是：隱瞞少計收入1.67億元，支出列報不實1.86億元，轉(zhuǎn)移收入等形成賬外資產(chǎn)2.48億元，以及下屬機構(gòu)違規(guī)經(jīng)營、私分國家資金等。人行原太原市分行未經(jīng)批準，1992年擅自興建太原市證券交易綜合大樓，累計拖欠貸款和拆借資金本息8468萬元，將造成損失3000多萬元。人行□西省分行1998年在與所辦經(jīng)濟實體脫鉤過程中，私分國家、集體資金968萬元。人行濟南分行平度支行將收取的投資分紅款等611萬元存放于賬外，主要用于職工獎勵、福利和招待等支出，此外，還對中央國庫8個省級分庫辦理預(yù)算資金收納撥付情況進行了審計，查出違反國庫管理制度金額12.79億元。

　　審計國務(wù)院其他63個部門和單位預(yù)算執(zhí)行情況，查出違法違紀全額56.22億元。主要問題是：15個部門擅自調(diào)整支出預(yù)算41.93億元；34個部門隱瞞收入、轉(zhuǎn)移資金6.48億元；39個部門挪用財政資金5.16億元；24個部門應(yīng)繳未繳收入2.65億元。

　　審計還發(fā)現(xiàn)，仍有少數(shù)部門缺乏內(nèi)部制約機制，財務(wù)管理混亂，私分公款、貪污挪用等問題比較嚴重。如某衛(wèi)生檢疫局、動植物檢疫局和進出口商品檢驗局在「三檢合一」機構(gòu)改革期間，巧立30多種名目，濫發(fā)錢物達4677萬元。國務(wù)院已責(zé)成國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局對上述問題作了嚴肅處理，并追究有關(guān)人員的責(zé)任。某部所屬中小學(xué)幼兒教師獎勵基金會違規(guī)將教師獎勵基金3500萬元借給5戶私營企業(yè)，目前大都難以收回，面臨損失的風(fēng)險。該基金會專職副秘書長先后挪用該部募集的抗洪救災(zāi)款和教師獎勵基金，其中1400萬元未能追回；該副秘書長還在證券公司開設(shè)個人股票賬戶，存入171萬元用于炒股，后被全部轉(zhuǎn)走，涉嫌貪污挪用公款。國家經(jīng)貿(mào)委裝備司負責(zé)人擅自改變資金投向，通知中科院將科技三項費用1660萬元，分別撥給9個非預(yù)算項目單位。經(jīng)查，撥給北京鑫志德科技公司（私營企業(yè)）的80萬元，已被個人提取現(xiàn)金和轉(zhuǎn)走53萬元，其余用于私人購買轎車等，有關(guān)人員涉嫌貪污挪用，已被立案查處。

　　記得1999年6月26日下午，在人民大會堂分組審議審計報告時，全國人大常委、南京大學(xué)校民蔣樹聲曾經(jīng)說了這樣一句話：「違紀事件中，手段之惡劣、數(shù)目之巨大，遠遠超出我的想象力……」

　　而水利部的老部長、全國人大農(nóng)工委副主任委員楊振懷聽說了發(fā)生在水利部的事情，更是痛心。他在接受記者的采訪時說，我們當年的水利部的優(yōu)良傳統(tǒng)到什么地方去了呢？我們水利部多少年的艱苦奮斗的精神呢？
將這三年所發(fā)現(xiàn)的問題綜合起來看，那就更超出人們的想象力了，有更多的疑問了。

朱總理為反腐敗撐腰鼓氣

　　說這三年來的審計報告是三發(fā)重磅炮彈，是在朱總理的指引下向中央和地方政府中分布最為廣泛的官僚主義和腐敗勢力開的火，并不為過。

　　1999年的審計工作報告是改革開放以來中央政府向全國人大常委會提交的最為詳盡具體、揭露出最多問題的審計報告。記者記得當年常委們對于李金華的審計報告報以極其熱烈的掌聲后，全國人大常委會辦公廳新聞局的一位同志便對我說：「這樣的掌聲，近來在全國人大常委會上是少有的……」

　　1999年的審計報告更是首次向新聞界全面放開的報告，除了少數(shù)重大案件正在查處中、不宜過早公開外，報告盡可能多地通過新聞界向全社會公開。

　　據(jù)了解，1999年通過新聞界公開這一報告，曾任江西省省委書記的全國人大常委萬紹芬告訴記者，是朱總理親自指示了的。2000年和2001年依舊通過新聞界向全社會公開，這表明了朱總理等中央領(lǐng)導(dǎo)堅決反對官僚主義和腐敗行為的決心。而中共中央宣傳部在媒體報道后，在閱評時對于走在報道一線的《中國經(jīng)濟時報》進行了表揚，認為該報的連續(xù)深入報道值得大力提倡，對于腐敗行為應(yīng)該不遺余力地進行揭露和批判。

　　這些都表明了中央對于在中央政府和中央機關(guān)中存在的違法亂紀行為的除惡務(wù)盡、歡迎監(jiān)督的胸懷。

　　三年來，全國人大常委們對于中央尤其是國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)自曝家丑、主動接受監(jiān)督的做法紛紛表示贊賞。沈辛蓀委員說，違反財經(jīng)法紀的行為幾乎存在于國民經(jīng)濟各個領(lǐng)域，而且手段日趨隱蔽、金額觸目驚心，性質(zhì)十分惡劣。審計工作抓出了成果，揭露了存在的嚴重問題，從中也看到了國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的勇氣和決心。

行政權(quán)力有待進一步監(jiān)督制約

　　姜春云副委員長指出，審計出的問題主要反映在兩個方面，一是資金濫用、使用不當；二是管理漏洞很大。許多全國人大常委會委員指出，問題叢生的根本原因在于權(quán)力失衡，監(jiān)督不力。

　　原國家開發(fā)銀行副行長、全國人大財經(jīng)委副主任委員姚振炎對記者分析說，從監(jiān)督這個角度來看，我們既有全國人民代表大會及其常務(wù)委員會作為權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督，也有系統(tǒng)內(nèi)的內(nèi)部監(jiān)督（對于國務(wù)院而言是審計機關(guān)等），又有黨內(nèi)監(jiān)督（黨的紀檢監(jiān)察機關(guān)）；有來自司法系統(tǒng)的監(jiān)督，更有來自群眾的監(jiān)督、社會輿論的監(jiān)督，應(yīng)該說我們是不缺少監(jiān)督的形式和手段的，問題是如何讓這些監(jiān)督真正地發(fā)揮作用。

　　在1999年6月的全國人大常委會上，委員們提出加強對于國家預(yù)算工作的審查監(jiān)督力度，提出要盡快建立全國人大對于國務(wù)院各部門預(yù)算執(zhí)行審查監(jiān)督的制度建設(shè)。不久，全國人大常委會以全國人大財經(jīng)委為基礎(chǔ)，新成立了一個全國人大常委會預(yù)算工作委員會，由全國人大財經(jīng)委副主任委員、原國家審計署審計長郭振乾任預(yù)算工委主任委員。據(jù)記者了解，郭振乾在任審計署審計長期間，也曾查出嚴重的問題，只是當時沒有向全社會公布。此外，全國人大常委會還通過了加強預(yù)算工作監(jiān)督的決定和加強對經(jīng)濟工作監(jiān)督的決定。全國人大在切實履行自己監(jiān)督職責(zé)的道路上又前進了一大步。

　　不過，據(jù)記者了解，走加強監(jiān)督的路是需要付出時間的。早在1999年全國人大財經(jīng)委提交給全國人大常委會的審議報告中就提出，要細化預(yù)算，國務(wù)院各部門應(yīng)該編制詳盡的部門預(yù)算，交由全國人大常委會審議通過，在不久后的預(yù)算和經(jīng)濟工作的兩個監(jiān)督?jīng)Q定里，也提出了要細化預(yù)算。但是，直至2001年，這一要求還沒有完全落實到位，還只有教育部、科技部、農(nóng)業(yè)部和勞動和社會保障部試編部門預(yù)算。而據(jù)李金華審計長說，這幾個部門也存在著收入不實、虛列支出、少報結(jié)余、少匯漏匯下屬二級單位決算報表、預(yù)算科目使用不準確、資產(chǎn)負債列報不完整等決算不實的問題，涉及資金為20億元。看來，還需要加強對國務(wù)院各部門的經(jīng)常性的監(jiān)督。
　　除了以上的問題，全國人大常委委員們還提出，搞好監(jiān)督，不僅要知道出了什么問題，還要更多地了解如何處理，關(guān)于1999年李金華審計長提出的許多問題，例如一些違法嚴重的部門的問題，不能從輕處理。

　　而關(guān)于社會輿論的監(jiān)督，有的委員指出，國家的各項工作，國務(wù)院乃至全國人大的工作都需要進一步增加透明度，要發(fā)動全社會的力量來搞好監(jiān)督工作。

　　除了加強監(jiān)督，對于執(zhí)政黨來說，十分關(guān)鍵的一個問題是，黨中央目前要充分重視加強黨的組織建設(shè)的重要性，在吸收黨員問題上不能求量不求質(zhì)，現(xiàn)在許多問題的發(fā)生是由于一些將黨作為進升之階的鉆營分子混進來的結(jié)果，他們或者貪求地位、或者貪圖金錢的享受，成為生長在黨的肌體上的蛀蟲。

　　記得1999年6月26日下午，記者乘坐國防大學(xué)副校長、全國人大常委、全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會委員黃玉章中將的專車順道回家時，曾與這位老革命討論過這一問題，黃玉章中將對記者說，他曾經(jīng)在幾年前的一次檢查中對中共中央組織部長提出，在組織工作中要注意重視思想道德的作用。他對記者說，有一段時期一些地方和部門有抓法制、輕德育的傾向，事實上，市場經(jīng)濟不應(yīng)該僅僅是法治經(jīng)濟，也應(yīng)該是道德經(jīng)濟、信用經(jīng)濟。 　　誠哉斯言！

　　摘自《新財經(jīng)》2001.8.1

水利部停建的違規(guī)大樓。

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