二、審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)的主要問題

　　(一)一些地方政府強(qiáng)調(diào)要加快公路發(fā)展，但財(cái)政投入少，主要依賴銀行貸款建設(shè)大量收費(fèi)公路，造成收費(fèi)公路建設(shè)規(guī)模過大，超出了自身財(cái)力和資源承受能力，增加了社會(huì)運(yùn)營(yíng)成本，增大了償債風(fēng)險(xiǎn)和資源風(fēng)險(xiǎn)。

　　1.收費(fèi)公路規(guī)模過大。除北京和上海外，“十五”期間16個(gè)省(市)收費(fèi)公路規(guī)模增加較快，新增二級(jí)以上公路的67%為收費(fèi)公路，總里程達(dá)6.35萬(wàn)公里。至2005年底，這16個(gè)省(市)二級(jí)以上公路總里程的54%是收費(fèi)公路，其中云南省為92%，四川省為90%，黑龍江省為86%，重慶市為84%。條件稍好的二級(jí)以上公路幾乎都是收費(fèi)公路，不符合國(guó)家關(guān)于“公路發(fā)展應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持非收費(fèi)公路為主，適當(dāng)發(fā)展收費(fèi)公路”的指導(dǎo)原則，這種狀況實(shí)質(zhì)是將政府提供公共產(chǎn)品的一部分責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)和公眾。

　　2.債務(wù)負(fù)擔(dān)偏重。“十五”期間浙江等10個(gè)省(市)收費(fèi)公路投資完成額6400億元，其中投入的銀行貸款等債務(wù)性資金高達(dá)4700多億元，占73%。如浙江省公路建設(shè)完成投資1618億元，其中銀行貸款達(dá)1400多億元，占85%以上。黑龍江等5個(gè)省(市)260多條公路項(xiàng)目拖欠工程款87億元，拖欠時(shí)間有的已達(dá)6、7年。大量借債建設(shè)收費(fèi)公路加重了建設(shè)方的債務(wù)負(fù)擔(dān)，至2005年底，18個(gè)省(市)收費(fèi)公路銀行貸款余額高達(dá)8000多億元。

　　3.部分收費(fèi)公路存在償債風(fēng)險(xiǎn)。除國(guó)家主干公路的效益相對(duì)較好外，部分地方高速公路等項(xiàng)目的使用效率明顯低于預(yù)期。如江蘇省交通控股有限公司管理的17條高速公路中，8條的實(shí)際車流量平均為可研預(yù)測(cè)值的60%，其中南京至高淳高速公路車流量?jī)H為可研預(yù)測(cè)值的9%。2005年，遼寧省錦朝、錦阜高速公路實(shí)際車流量分別為可研預(yù)測(cè)值的28%和18%；陜西省西安至寶雞、勉縣至寧強(qiáng)等8條高速公路的通行費(fèi)收入僅為可研預(yù)測(cè)值的39%。由于資產(chǎn)利用率不高，加上債務(wù)負(fù)擔(dān)重，導(dǎo)致許多項(xiàng)目還貸能力差，存在較大償債風(fēng)險(xiǎn)。2001至2005年，吉林等8個(gè)省(市)因修路需償還銀行貸款本息1090億元，而同期收取的通行費(fèi)扣除必需的管養(yǎng)費(fèi)用后僅680億元，缺口410億元。如吉林省2005年政府還貸公路通行費(fèi)收入扣除運(yùn)營(yíng)成本后只有5.88億元，僅為當(dāng)年應(yīng)付貸款利息13.15億元的45%，貸款本金無(wú)法償還。為此，各地普遍采取了借新還舊的做法。山東省2003至2005年“借新還舊”76.36億元，占?xì)w還貸款本息的30%。但5個(gè)省逾期不能償還的仍有60余億元，另有8個(gè)省的25.5億元貸款被銀行作為壞賬剝離。2004年，建設(shè)銀行四川省分行剝離用于公路建設(shè)的不良貸款12.33億元。

　　4.大量土地資源被違規(guī)征用或閑置。審計(jì)調(diào)查浙江等17個(gè)省(市)667個(gè)收費(fèi)公路項(xiàng)目，共征用土地272萬(wàn)畝，其中違規(guī)審批、未經(jīng)批準(zhǔn)占用、以綠化及服務(wù)區(qū)建設(shè)等名義多征占和閑置土地達(dá)96.2萬(wàn)畝，占征用總量的35%。至2006年6月底，浙江省在建和已完工的26個(gè)高速公路項(xiàng)目違規(guī)征用土地7156.99公頃，其中3562.89公頃未經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，3594.10公頃未向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)用地審批。2004年4月至2006年4月，安徽省建設(shè)沿江路、安景路等5條收費(fèi)公路征地5.7萬(wàn)畝，至審計(jì)調(diào)查時(shí)，尚未取得國(guó)家批準(zhǔn)土地使用許可。黑龍江省交通廳違規(guī)多征占和租賃土地3715畝，是批準(zhǔn)占地75畝的49倍，并將綏滿公路一服務(wù)區(qū)建成具有游泳、滑雪等娛樂功能的“花果山莊”度假區(qū)。至2005年底，上海市公路管理處擁有存量土地3093畝，其中閑置2415畝。四川省成都市三環(huán)路等6個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的拆遷安置用地中，有4388畝被低價(jià)轉(zhuǎn)讓給房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)。部分省(市)在公路密度已超過50公里/百平方公里的情況下，仍大量建設(shè)收費(fèi)公路，且多數(shù)項(xiàng)目未按照“占一補(bǔ)一”原則補(bǔ)償占地?cái)?shù)量，地方政府越權(quán)審批立項(xiàng)和征用土地。這種超越資源承受能力發(fā)展公路的做法，不利于地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

　　(二)部分地方政府和交通部門違規(guī)設(shè)站收費(fèi)、提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、延長(zhǎng)收費(fèi)期限等，給社會(huì)增加了較大的負(fù)擔(dān)。

　　一些地方政府和交通部門從自身利益出發(fā)，把收費(fèi)公路作為融資平臺(tái)，在公路上違規(guī)設(shè)站、提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、將政府還貸公路隨意轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性公路等。一方面，經(jīng)營(yíng)企業(yè)從地方政府批準(zhǔn)的高收費(fèi)期限和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上獲取收益，用來(lái)再投資政府指定的其他項(xiàng)目及彌補(bǔ)財(cái)政經(jīng)費(fèi)等；另一方面，地方政府也從包括公路等各種投資活動(dòng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)收益中獲得稅收收入等。這種做法影響了政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和效果，加大了社會(huì)負(fù)擔(dān)。

　　1.遼寧、湖北等16個(gè)省(市)在100條(段)公路上違規(guī)設(shè)置收費(fèi)站158個(gè)，至2005年底違規(guī)收取通行費(fèi)149億元。按地方政府核定收費(fèi)期限和目前收費(fèi)水平測(cè)算，這些收費(fèi)站點(diǎn)還將收費(fèi)195億多元。一是公路項(xiàng)目建設(shè)中未使用銀行貸款或使用了銀行貸款但已歸還，仍設(shè)有66個(gè)收費(fèi)站；二是在國(guó)家明文規(guī)定禁止收費(fèi)的三級(jí)公路上違規(guī)設(shè)置30個(gè)收費(fèi)站；三是采取“一站多點(diǎn)”等辦法，違規(guī)異地設(shè)置41個(gè)收費(fèi)站點(diǎn)；四是公路未建先收或邊建邊收，違規(guī)設(shè)置21個(gè)收費(fèi)站點(diǎn)。如全部由財(cái)政投資建設(shè)的沈陽(yáng)過境繞城公路，1993至2005年違規(guī)設(shè)站收費(fèi)累計(jì)12.29億元，在已核定的收費(fèi)期內(nèi)還將收費(fèi)28.9億元。河南省鄭州黃河大橋總投資1.78億元，其中銀行貸款7100萬(wàn)元，在1996年已用收費(fèi)還清了全部銀行貸款后，違規(guī)繼續(xù)收費(fèi)14.5億元，在地方政府重新核定的收費(fèi)期內(nèi)還將收費(fèi)30億元。黑龍江省財(cái)政廳等部門以開發(fā)旅游資源為名，2001年以來(lái)違規(guī)批準(zhǔn)在8條通達(dá)旅游景區(qū)的三級(jí)公路上設(shè)置11個(gè)收費(fèi)站，收費(fèi)累計(jì)3113萬(wàn)元。107國(guó)道河北省定州唐河大橋在建設(shè)過程中未使用銀行貸款，但1996年9月建成后開始設(shè)站收費(fèi)，2002年6月該橋向銀行貸款90萬(wàn)元，至審計(jì)調(diào)查時(shí)累計(jì)違規(guī)收費(fèi)6700萬(wàn)元。

　　2.浙江、安徽等7省(市)提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，多征收通行費(fèi)82億多元。一是安徽、江蘇等省利用提高公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，違規(guī)將多收取的通行費(fèi)設(shè)立專項(xiàng)建設(shè)資金41.4億元，用于其他項(xiàng)目建設(shè)。1998年12月以來(lái)，安徽省公路管理部門對(duì)所轄各收費(fèi)公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)予以“統(tǒng)一”，使“統(tǒng)一”后的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)高于“統(tǒng)一”前的收費(fèi)平均標(biāo)準(zhǔn)，將由此“增加”的收入違規(guī)作為農(nóng)村公路項(xiàng)目等建設(shè)的資金來(lái)源。截至2005年底，通過這種做法在正常的收費(fèi)之外籌集到建設(shè)資金13.97億元。二是浙江、湖北等省為增加部分高速公路公司的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)，通過違規(guī)批準(zhǔn)提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等方式，多收費(fèi)40.9億元。經(jīng)浙江省政府批準(zhǔn)，該省高速公路各經(jīng)營(yíng)企業(yè)從1995年起，對(duì)在高速公路上通行的車輛加收“車次費(fèi)”，僅2003至2005年就從中多收19.55億元。成都市、武漢市和南京市的機(jī)場(chǎng)高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)分別比當(dāng)?shù)赝�等�?jí)公路高出1.37倍、1.1倍和0.42倍，其中武漢市機(jī)場(chǎng)高速公路2002至2005年多收取通行費(fèi)1.15億元。

　　3.抽查山東、北京等12個(gè)省(市)35條經(jīng)營(yíng)性公路，由于批準(zhǔn)收費(fèi)期限過長(zhǎng)，獲取的通行費(fèi)收入高出投資成本數(shù)倍乃至10倍以上，成為“高價(jià)公路”。按地方政府核定的收費(fèi)期限和2005年收費(fèi)水平，將增加較大的社會(huì)負(fù)擔(dān)。一是對(duì)較短期限內(nèi)能還清貸款并有合理經(jīng)營(yíng)收益的收費(fèi)公路，也批準(zhǔn)按規(guī)定的最高收費(fèi)年限30年收費(fèi)；二是將收費(fèi)多年、經(jīng)營(yíng)效益較好的公路“改頭換面”，違規(guī)重新批準(zhǔn)和計(jì)算收費(fèi)期限；三是將其他項(xiàng)目的債務(wù)并入收費(fèi)公路，人為加大債務(wù)規(guī)模，違規(guī)延長(zhǎng)收費(fèi)期限。如投資33.8億元的濟(jì)南至青島高速公路，經(jīng)測(cè)算收回投資并有合理回報(bào)的收費(fèi)年限為12.65年，但批準(zhǔn)的收費(fèi)年限為30年，按2005年收費(fèi)水平測(cè)算，將增加社會(huì)負(fù)擔(dān)275億元。北京市首都機(jī)場(chǎng)高速公路總投資11.65億元，其中銀行貸款7.65億元，在收費(fèi)3年多后，北京市于1997年1月重新批準(zhǔn)收費(fèi)30年，至2005年底已收費(fèi)32億元，估算剩余收費(fèi)期內(nèi)還將收費(fèi)90億元。1999年，北京市將北京至石家莊高速公路北京段等3條已收費(fèi)3至12年的政府還貸公路，劃轉(zhuǎn)給新設(shè)立的首都公路發(fā)展有限責(zé)任公司，使之變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性公路，并重新批準(zhǔn)收費(fèi)30年。其中，1987年開始收費(fèi)的北京至石家莊高速公路北京段總的收費(fèi)期限達(dá)到42年，按2005年收費(fèi)水平測(cè)算，累計(jì)收費(fèi)將達(dá)93億元，為該公路建設(shè)時(shí)利用銀行貸款的16倍。京津塘高速公路、北京京通快速路等項(xiàng)目也存在此類問題。至2005年底，湖北省將建設(shè)國(guó)道、省道、農(nóng)村公路及其他項(xiàng)目所用129億元銀行貸款，計(jì)入收費(fèi)公路的債務(wù)，相應(yīng)延長(zhǎng)了收費(fèi)公路的收費(fèi)期限。廣東省在核定47條政府還貸公路的收費(fèi)期限時(shí)，將29億元財(cái)政資金視為需通過收費(fèi)償還的“債務(wù)”。

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