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中國戶籍改革條件已基本成熟 十二省份“試水”
2007年05月09日 05:22 來源:人民日報

  不久前,一則新聞吸引了人們的眼球:因戶口遷入北京遭拒,在北京工作的安徽籍律師程海分別將老家安徽省合肥市廬陽區(qū)公安分局和北京市昌平公安分局告上了法庭,要求兩者為他辦理異地戶口自由遷移手續(xù)。

  像這樣將戶口問題訴諸法律的,只是極端案例。作為一個社會關(guān)注焦點,任何有關(guān)戶籍的話題,都能撥動大眾的心弦。

  在中南大學(xué)行政管理學(xué)院院長李建華教授看來,戶籍改革之所以如此受人關(guān)注,說明此事已經(jīng)成為一個事關(guān)公眾利益的基本社會問題。我國現(xiàn)行的戶籍管理制度有利也有弊,從現(xiàn)階段的社會發(fā)展形勢來看,這一政策的弊端在擴大,益處在縮小。因此,有必要對這一制度進(jìn)行大幅度改革。

  事實上,早在14年前,戶籍制度已確立了城鄉(xiāng)“一元”的改革方向。

  一:“二元”戶籍分割 城鄉(xiāng)壁壘森嚴(yán)

  背景:1958年1月,《中華人民共和國戶口登記條例》正式實施。自此,中國形成了農(nóng)村戶口和城市戶口“二元結(jié)構(gòu)”的戶籍管理體制。隨之而來的,是附著在其上的權(quán)利和保障的差別。

  “寧要城市一張床,不要鄉(xiāng)村一所房!

  現(xiàn)行戶籍管理制度是在上世紀(jì)50年代建立起來的,將我國劃分為城市和鄉(xiāng)村的二元社會,將中國人劃分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”兩個群體!岸睉艏贫,給城鄉(xiāng)之間帶來了巨大的經(jīng)濟差異。

  客觀來說,現(xiàn)行戶籍管理制度曾在國家社會管理中起到了不可替代的作用,是特定時代下的特殊產(chǎn)物。而隨著時代的發(fā)展,現(xiàn)行的戶籍制度的弊端,更是顯而易見:

  作為計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物,現(xiàn)行戶籍制度阻礙了城市的發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,不利于我國農(nóng)業(yè)人口城市化順利進(jìn)行;“人戶分離”的大量存在,也極大地增加了對人口進(jìn)行精確管理的難度。此外,戶口遷移規(guī)定過死,難以滿足公民正常遷移的需要。

  在全國政協(xié)委員楊春興看來,現(xiàn)行戶籍制度的另一個突出問題是多種社會福利待遇的不合理附加。

  他認(rèn)為,以戶口登記為依據(jù),城鄉(xiāng)分割的勞動就業(yè)、社會保障等行政管理工作,給戶籍管理附加了過多的不合理社會管理功能,使戶籍登記失去了本來面目。

  “同命不同價”的悲劇,根源也在此:依據(jù)相關(guān)司法解釋的規(guī)定,即使是在同一起交通事故中受到同樣的傷害,但因為受害人的戶籍身份不同,農(nóng)村居民所得到的賠償金額往往與城鎮(zhèn)居民相差幾倍。

  李建華的看法則更進(jìn)一步。

  他認(rèn)為,從源頭看,戶籍和國籍一樣,都是人們?yōu)榱松鐣刃蜻@一公共利益,不得已選擇犧牲部分自由的結(jié)果。既然這一社會管理手段是“兩害相權(quán)取其輕”的選擇結(jié)果,那么在具體執(zhí)行過程中,管理者本應(yīng)秉持竭力避免和減輕害處的理性。但問題恰恰在于,這一理性長期以來被有意無意地忽略甚至漠視了。正因如此,我國戶籍管理政策經(jīng)歷了幾十年演變之后,非但沒有剝離一些戶籍外因素,反而逐漸增加了各種因素。一些地方的政策,如投資和戶籍掛鉤等等,就是“戶籍萬能”思想的結(jié)果。

  二:改革條件已備 十二省份“試水”

  背景:今年兩會上,公安部承諾,將會同有關(guān)部門抓緊對《公安部關(guān)于進(jìn)一步改革戶籍管理制度的若干意見(送審稿)》進(jìn)行修改完善,加緊《戶籍法》的立法調(diào)研工作,力促早日出臺。

  李建華認(rèn)為,如果說過去50年間,現(xiàn)行的戶籍管理政策尚為我國的經(jīng)濟和社會發(fā)展作出了一定的貢獻(xiàn),有其合理性的一面,那么事到如今,這一政策已經(jīng)成為阻礙我國生產(chǎn)力發(fā)展的因素,應(yīng)當(dāng)予以改革,更重要的,這一改革的條件已經(jīng)基本成熟。

  在李教授看來,改革開放20多年來,我國城市和小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟社會發(fā)展突飛猛進(jìn),為吸納更多的農(nóng)村富余勞動力奠定了基礎(chǔ)。而允許城鎮(zhèn)中一些具有合法固定住所、有謀生手段的公民在常住地落戶,并不構(gòu)成對城市發(fā)展的影響和沖擊。同時,與農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)掛鉤的民政、勞動保障、教育、計劃生育等制度的改革也取得了明顯進(jìn)展,為全面推進(jìn)戶籍制度改革提供了有利條件。

  李建華提出,戶籍管理制度改革應(yīng)以承認(rèn)和尊重人的自由為理性基礎(chǔ),還原戶籍管理的本來意義,變管理為服務(wù),堅持“人戶實際結(jié)合”的服務(wù)原則,防止戶籍制度成為權(quán)力部門“搭車”的平臺,最終實現(xiàn)戶籍制度的單一性、服務(wù)性和信息化目標(biāo)。

  事實上,近年來各種改革也在“摸著石頭過河”。

  國家1992年就成立戶籍制度改革文件起草小組,并于1993年6月草擬出戶籍制度改革總體方案,提出了包括“取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)二元戶口性質(zhì),統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度;實行居住地登記戶口原則,以具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源等主要生活基礎(chǔ)為基本落戶條件,調(diào)整戶口遷移政策”的改革目標(biāo)。

  各地的改革,也早已在進(jìn)行之中。河北、遼寧、山東、廣西、重慶等12個省、自治區(qū)、直轄市近年來取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶口性質(zhì)劃分,統(tǒng)一了城鄉(xiāng)戶口登記制度,統(tǒng)稱為居民戶口。為推動改革政策的順利實施,12個省、自治區(qū)、直轄市公安機關(guān)主動配合民政、勞動保障、計劃生育、教育等部門調(diào)整相關(guān)配套的經(jīng)濟社會政策。

  而在前不久召開的全國治安工作會議上,公安部宣布,我國將大力推進(jìn)以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度為重點的戶籍管理制度改革,逐步取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶口性質(zhì),實現(xiàn)公民身份平等。

  除此之外,我國還將以具有合法固定住所為基本落戶條件,進(jìn)一步調(diào)整戶口遷移政策,促進(jìn)人才交流和人口的合理有序轉(zhuǎn)移;完善暫住戶口登記,探索建立居住證制度;放寬夫妻投靠、老年人投靠子女到城市落戶的條件限制,解決群眾的實際困難。

  對暫住證制度的改革,上海、重慶、沈陽、成都等地走在前面。他們實行居住證制度,保證領(lǐng)取居住證的流動人口與當(dāng)?shù)鼐用裨诩{稅等方面履行同等義務(wù)的同時,享有市民待遇,促進(jìn)流動人口融入當(dāng)?shù)厣睢?/p>

  三:難在配套改革 必須穩(wěn)妥推進(jìn)

  背景:很多地方的戶籍改革,因為相關(guān)配套沒有跟上,無力承擔(dān)附加在戶口上的諸多福利而緊急叫停。例如,鄭州市在2003年宣布入戶政策完全放開、允許外地人員以“投親靠友”等方式辦理戶口,但一年之后卻以“暫緩人口激增帶來的城市壓力”為由,踩了“急剎車”。

  改革在轟轟烈烈地進(jìn)行,效果似乎不盡如人意。

  許多地方,農(nóng)民有了和城里人一樣的“居民戶口”后卻發(fā)現(xiàn),教育、醫(yī)療保障、就業(yè)等卻沒有隨之“升級”,有了進(jìn)城的“門票”卻享受不到“市民待遇”。

  城里人也有怨言:戶口一放開,龐大的農(nóng)民涌進(jìn)城,城市就真正變成“鬧市”,不得安寧了。況且大家如果完全平等,不是來分我們的“蛋糕”嗎?

  改革步伐快的地方政府也很頭疼:放寬城市戶口限制,大量農(nóng)村人口涌入城市,不但增加了人口管理的難度,還大大增加了城市的容量。如果完全放開,城市肯定會“不堪重負(fù)”。

  李建華認(rèn)為,戶籍改革多年來進(jìn)展不大,甚至有反復(fù),正是戶籍制度改革的復(fù)雜性所致。戶籍制度改革涉及非常廣泛的權(quán)利與利益的再分配。單靠城市政府和戶籍的行政管理部門從技術(shù)上想辦法,不可能找到改革的正確途徑與方案。

  與李建華的看法一樣,在今年的兩會上,楊春興委員提交了一份《加快戶籍制度改革消除束縛城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的體制性障礙》的大會發(fā)言,他認(rèn)為,如果戶籍改革與經(jīng)濟社會配套政策未能銜接好,其他方面還是二元的,僅戶口改成一元的,沒有實際意義。國家應(yīng)加快戶籍制度改革的推進(jìn)步伐,探索和制定相應(yīng)的各項配套政策措施。對社會公共資源要讓全體公民共同享有,不分地域、不論身份和職業(yè),實行權(quán)利與責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)對等。

  許多有識之士還提出,對于戶籍制度改革方案的制定,除了國務(wù)院積極調(diào)研協(xié)調(diào),還需要全國人大及其常委會發(fā)揮作用,因為戶籍制度實際上涉及公民十分要緊的權(quán)利問題。戶籍制度是一項公共政策,其改革應(yīng)該廣泛聽取民眾意見,而不能由相關(guān)部門“關(guān)起門來”進(jìn)行。

  李建華認(rèn)為,隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展,并經(jīng)過多年的醞釀準(zhǔn)備和各種形式的實驗,戶籍政策改革條件已經(jīng)基本成熟,技術(shù)上亦完全可行,現(xiàn)在最關(guān)鍵的問題,就在于有關(guān)管理部門放下思想包袱,拋卻部門利益,制訂切實可行的辦法。

  戶籍制度牽涉每一個人,每一個家庭。推進(jìn)戶籍這項改革,既符合大多數(shù)公民的意愿,也是落實“科學(xué)發(fā)展,共建和諧”這一社會管理目標(biāo)的必要前提,應(yīng)當(dāng)穩(wěn)妥而積極地推進(jìn)。

  鏈接:戶籍管理制度

  我國現(xiàn)行的戶籍管理制度主要由三部分組成:

  一是戶口登記制度。規(guī)定城市和農(nóng)村人口實行常住、暫住、出生、死亡、遷入、遷出、變更等7項內(nèi)容的戶口登記制度。

  二是戶口遷移制度。我國戶口登記制度實行在常住地登記戶口的原則。公民常住地發(fā)生變化后,應(yīng)將戶口遷移到現(xiàn)住地,即進(jìn)行戶口遷移。

  三是居民身份證制度。為16周歲以上的公民頒發(fā)身份證,16周歲以下的公民可自愿申領(lǐng)身份證。(石國勝)


 
編輯:邱觀史】
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