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《中國(guó)新聞周刊》:水源地污染,源頭在制度
2007年08月27日 10:32 來源:中國(guó)新聞網(wǎng)

    (聲明:刊用《中國(guó)新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書面授權(quán))

  就水源地污染現(xiàn)狀,本刊記者采訪了國(guó)家環(huán)?偩汁h(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心學(xué)術(shù)委員會(huì)主任胡濤。

  沒有責(zé)任追究制度

  中國(guó)新聞周刊:造成目前水污染加劇的根本原因是什么?

  胡濤:是體制。

  中國(guó)有政策,有收費(fèi)(排污收費(fèi)),有技術(shù)設(shè)備,有環(huán)評(píng),但我們沒有良好的治理體制。今天還有人認(rèn)為我們是技術(shù)、設(shè)備不到位,這樣的觀點(diǎn),我們不能茍同。

  據(jù)我們研究,中國(guó)目前比較缺乏的是一種GOVERMENCE(管治力),包括政府、立法和司法,這比政策、資金、管理、技術(shù)更厲害。

  中國(guó)新聞周刊:舉例來說……

  胡濤:排放污水的企業(yè),都通過了環(huán)評(píng)報(bào)告。那么,太湖也好,淮河也好,應(yīng)該不會(huì)繼續(xù)被污染了啊?墒切碌奈廴揪驮谀莾好鲾[著,從哪兒來的?

  這只能說明,很多環(huán)評(píng)是靠不住的。誰在做環(huán)評(píng)?是環(huán)保局下屬的環(huán)科所在做。環(huán)評(píng)是一種生意,環(huán)科所拿企業(yè)的錢,環(huán)保局負(fù)責(zé)審批,形成了一個(gè)利益鏈。

  中國(guó)新聞周刊:如果出了假環(huán)評(píng),怎樣追究責(zé)任?

  胡濤:從理論上講,這件事挺簡(jiǎn)單:誰批的?誰做的環(huán)評(píng)?我們可以倒推,很快就可以推出來誰應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任。但是,我們沒有責(zé)任追究制度。起碼,這造成了部門利益的最大化。還拿環(huán)保部門為例,大家都知道排污要收費(fèi),如果環(huán)評(píng)得到認(rèn)真執(zhí)行,從而關(guān)了超標(biāo)排污企業(yè),環(huán)保部門找誰收費(fèi)去?

  不要忘了,我們可是在實(shí)行收支兩條線制度,上繳罰款之后,大部分是可以返回給自己部門的。斷了這條線,環(huán)保部門肯定會(huì)說:我沒錢辦公。但環(huán)保局的職責(zé)是為當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé),沒錢可以找人大、政府要去。

  多頭管理的責(zé)權(quán)分歧

  中國(guó)新聞周刊:以上說的只是體制問題中的一部分吧?

  胡濤:是的。體制問題還包括部門之間的分歧、地方之間的分歧。

  中國(guó)新聞周刊:部門間的分歧是怎樣的?

  胡濤:說部門的分歧,得先從立法說起。

  我們的立法有很多問題:一、法律之間有矛盾,有沖突之處;二、認(rèn)識(shí)模糊;三、操作性差;四、執(zhí)法問題就更多。如果喊一聲“誰來執(zhí)行”?很多部門就都出現(xiàn)了。

  中國(guó)新聞周刊:這就是所謂的多頭管理?

  胡濤:《環(huán)保法》里面倒是寫了,由環(huán)?偩纸y(tǒng)一監(jiān)督管理?森h(huán)?偩帜哪芙y(tǒng)一得了。

  比如退耕還林,還林還草,這是一個(gè)有錢的事。有個(gè)部門就自己管起來,既不讓林業(yè)部門插手,也不讓環(huán)總做。再比如水質(zhì)污染,環(huán)總和水利部門總“打架”。環(huán)總說,就是水利部調(diào)水導(dǎo)致了污染;水利部則反唇相譏,說水污染的問題就是環(huán)總的責(zé)任。環(huán)總和海洋局之間也有爭(zhēng)論:海洋局認(rèn)為是陸地污染順流而下導(dǎo)致的海洋環(huán)境惡化;環(huán)總則找出了近海養(yǎng)殖和油田污染的證據(jù)。最典型的要算保護(hù)區(qū)。除了環(huán)保部門,甲部門搞一個(gè)風(fēng)景名勝區(qū),乙部門搞一個(gè)國(guó)家公園。

  只要由兩個(gè)部門管事,就會(huì)有沖突,這種事兒多了。緣由在于責(zé)任不清楚。

  中國(guó)新聞周刊:具體到水污染,地方之間又有哪些分歧?

  胡濤:安徽蚌埠沒水喝,安徽可以說:污水從河南來。河南可以說:我有責(zé)任,但你自己也在往淮河里排污水。至于下游的江蘇,迎著淮河的入?,更想問由誰負(fù)責(zé)?到底是環(huán)?偩重(fù)責(zé)?還是河南、安徽、江蘇負(fù)責(zé)?

  河南省政府可以這樣說:這個(gè)責(zé)任不是我政府造成的,你可以關(guān)掉周口味精廠。表面看誰都有責(zé)任,實(shí)際誰都沒責(zé)任。

  中國(guó)新聞周刊:在這件事情上,中央和地方又有怎樣的分歧?

  胡濤:國(guó)家在1997年開始大規(guī)模治理淮河,想讓淮河變清。但如果我是淮河流經(jīng)地的省長(zhǎng),就會(huì)算一筆賬,企業(yè)開在我這里,利稅算我的,污染流到下游去,我干嗎要關(guān)掉我的利稅大戶?

  誰來監(jiān)督,誰來檢討

  中國(guó)新聞周刊:雖說現(xiàn)行體制下責(zé)任不好認(rèn)定,但是否有應(yīng)急的辦法?

  胡濤:辦法是有,那就是環(huán)?偩忠桓妥硬宓降椎臋z查?纯喘h(huán)總近些年來的環(huán)保風(fēng)暴吧,也只能是環(huán)總查出來一批,關(guān)掉一批或整治一批。

  問題是,環(huán)總有200多個(gè)公務(wù)員編制,加上事業(yè)單位不過兩三千人,就算統(tǒng)統(tǒng)派到下面沒日沒夜地檢查,能覆蓋多少企業(yè)?多少村莊?你查得過來嗎?

  10年前我就提過,說這是我們?cè)摳傻氖聝簡(jiǎn)?中央、地方、企業(yè)的責(zé)任都是什么?我當(dāng)時(shí)就建議界定中央和地方的責(zé)任。也是從那時(shí)開始,我所在的課題組加強(qiáng)了這方面的研究。

  中國(guó)新聞周刊:剛才說到了政府,說到了立法,體制上還有哪些問題?

  胡濤:監(jiān)督管理體制也有問題。

  剛才說到了環(huán)評(píng)總能過關(guān),這背后的利益,有人監(jiān)督嗎?淮河、太湖、滇池污染越來越嚴(yán)重,誰來檢討?如果說監(jiān)督體制上的亮色,那就是每年“兩會(huì)”期間,代表委員們的持久壓力,好歹還讓一些地方政府和企業(yè)不至于放肆無度。

  中國(guó)新聞周刊:司法方面是否可以予以懲戒?

  胡濤:刑法上是有“破壞環(huán)境罪”的,但據(jù)我所知,只有山西運(yùn)城一例,企業(yè)被追究了刑事責(zé)任。

  你可以看到,環(huán)境污染問題很多,但官司極少。你要去告企業(yè),可企業(yè)有成千上萬,即使在西方,也很難打這場(chǎng)官司。

  中國(guó)新聞周刊:找不著被告,就吃啞巴虧了?

  胡濤:找不著被告的情況下,美國(guó)人就告美國(guó)環(huán)保局。美國(guó)環(huán)保局也因此經(jīng)常當(dāng)被告,也經(jīng)常輸官司。最近的一次,是民間團(tuán)體狀告環(huán)保局不作為,對(duì)CO2不控制,環(huán)保局被判敗訴。

  實(shí)際上,在這場(chǎng)官司中,環(huán)保局希望輸?shù)魹楹,因(yàn)榉蓻]有規(guī)定由環(huán)保局管二氧化碳,美國(guó)法院一宣判,按照英美法系的判例制度,環(huán)保局從此就可以去管CO2了。

  回到中國(guó),前一陣浙江農(nóng)民狀告地方環(huán)保局不作為獲勝,是一個(gè)非常積極的信號(hào)。

  建立很好計(jì)算的利益鏈條

  中國(guó)新聞周刊:你的研究有哪些建設(shè)性意見?

  胡濤:在“國(guó)家環(huán)境執(zhí)政能力”課題組研究的基礎(chǔ)上,我們做了進(jìn)一步的分析,得出了如下結(jié)論:中央政府不能再負(fù)無限責(zé)任,中央和地方職責(zé)應(yīng)該互不重疊;各省職責(zé)不交叉;管理責(zé)任層層遞解到污染企業(yè);中央實(shí)施以市場(chǎng)為導(dǎo)向、而不是以行政手段為主的動(dòng)態(tài)調(diào)整。必須要采取市場(chǎng)機(jī)制下的手段,讓政府和企業(yè)一樣,都成為具備實(shí)質(zhì)意義的民事主體。

  中國(guó)新聞周刊:具體到淮河或者太湖,怎么理解你的研究成果?

  胡濤:我們還以淮河為例。按照目前的技術(shù)裝備和水平,在河南安徽兩省之間,對(duì)淮河進(jìn)行斷面監(jiān)測(cè)是已經(jīng)在做了的事情,其中的數(shù)據(jù),正好可以為我們所用。

  對(duì)淮河進(jìn)行的斷面監(jiān)測(cè),可以看出河南的排污總量;同理,在安徽江蘇之間進(jìn)行斷面監(jiān)測(cè),就可以得出安徽的排污總量。

  這樣,中央就可以根據(jù)斷面出水口水污染濃度向各省征收排污費(fèi)——注意,在這一模式下,排污費(fèi)由向企業(yè)征收轉(zhuǎn)而向省征收,這是這一機(jī)制實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。

  中國(guó)新聞周刊:政府只負(fù)有限責(zé)任的概念如何操作?

  胡濤:省級(jí)政府,以及下級(jí)政府都只負(fù)有限責(zé)任。省級(jí)政府也可以如法炮制計(jì)算出市級(jí)政府的出水口水污染濃度。

  通過對(duì)每個(gè)水污染當(dāng)量的計(jì)算,打個(gè)比方說,河南省政府需向安徽省政府每年支付10億人民幣的補(bǔ)償,具體到下級(jí)政府,也照此操作,每個(gè)行政單元都有市場(chǎng)化的責(zé)任。同時(shí)在轉(zhuǎn)移支付制度中做出限制,如果這10個(gè)億不賠,中央對(duì)河南的轉(zhuǎn)移支付就少10個(gè)億。此外,還要干部考核標(biāo)準(zhǔn)、刑事責(zé)任也都要跟上。

  在這一模式下,每個(gè)地區(qū)都有利益?zhèn)鬟f,都處在一個(gè)很好計(jì)算的利益鏈條上。

  中國(guó)新聞周刊:這一研究進(jìn)入實(shí)施階段了嗎?

  胡濤:當(dāng)然還沒有。我們正在向中央反映,能不能拿一個(gè)小一點(diǎn)的流域給我們做個(gè)試點(diǎn)。試點(diǎn)中,一些細(xì)節(jié)上的漏洞可以得到完善,我們也相信,這一辦法,能夠從源頭上治理好中國(guó)的水污染、流域污染。

  中國(guó)新聞周刊:若將環(huán)?偩稚駷榄h(huán)境部,是一個(gè)行之有效的方案嗎?

  胡濤:我不這么看。環(huán)?偩稚,如果沒有市場(chǎng)化手段支撐,不過是重復(fù)行政手段治理的老路。(感謝國(guó)家環(huán)境執(zhí)政能力研究課題組毛壽龍、李善同、毛顯強(qiáng)的幫助)

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