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中國《新聞周刊》文章:陽光財(cái)政解密政府預(yù)算

2004年04月07日 10:08

  (聲明:刊用中國《新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書面授權(quán))

  政府每年花了多少錢,怎么花的,這些問題皆屬于“政府機(jī)密”。今年,廣東省的“陽光財(cái)政”邁出了“解密”的第一步,繼而,3月初的兩會上,來自廣東省的全國人大代表李秉記向全國人大提交了一份題為“推進(jìn)預(yù)算公開,打造陽光財(cái)政”的議案

  -文/劉溜

  “秘密,會后回收!边@樣的字句往往打在政府預(yù)算報(bào)告的封面上。當(dāng)同樣的字句仍然出現(xiàn)在今年廣東省財(cái)政預(yù)算報(bào)告上時(shí),代表們終于禁不住發(fā)出質(zhì)疑,“都說是陽光財(cái)政了,為什么政府預(yù)算還不能公開?”

  作為機(jī)密的政府財(cái)政

  “個(gè)人所得稅制度的建立與發(fā)展,必然要求財(cái)政預(yù)算公開化!必(cái)政部科研所副所長王朝才表示,“納稅人有權(quán)利知道政府把錢花到了什么地方,錢花得是不是合理。私營企業(yè)主也想證實(shí),政府有沒有拿他的稅錢去投資跟他競爭的項(xiàng)目!

  首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)的公共財(cái)政和預(yù)算制度專家焦建國指出,在現(xiàn)代社會文明制度下,除了一些涉及到國家安全的信息之外,一切財(cái)政信息都不應(yīng)對公眾保密,“這也是公共財(cái)政的要義!

  所謂“公共財(cái)政”,是在市場經(jīng)濟(jì)條件下,主要為滿足社會公共需要而進(jìn)行的政府收支活動或財(cái)政運(yùn)行機(jī)制。在公共財(cái)政下,政府的所有開支都要由預(yù)算公共資金統(tǒng)一安排,“公開透明,是公共財(cái)政的本質(zhì)性要求。”焦強(qiáng)調(diào)說。

  然而目前,政府開支,除了預(yù)算內(nèi)支出外,還有預(yù)算外支出和制度外支出,預(yù)算內(nèi)的是看得見的,預(yù)算外支出和制度外支出是指各單位未納入國家預(yù)算的,這部分資金是看不見的。

  廣東。旱谝皇柟

  1999年,九屆人大常委會通過了《關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查的決定》,廣東省作為試點(diǎn)先行實(shí)踐“部門預(yù)算”,當(dāng)時(shí),省政府提供給人大代表的預(yù)算報(bào)告,只是薄薄的幾張紙,只見總數(shù),不見具體明細(xì)。

  及至2004年,廣東省政府預(yù)算報(bào)告已厚達(dá)540頁,涉及114個(gè)部門,基本實(shí)現(xiàn)了省級部門預(yù)算的細(xì)化編制。

  所謂“部門預(yù)算”,即一個(gè)部門一本賬,省政府所有100多個(gè)部門全部做出詳細(xì)的年度預(yù)算。同時(shí),基本建設(shè)以前只編到類級科目,比如“基本建設(shè)支出”等大類,而今年編到了款級科目,“基本建設(shè)支出”大類下面還要分冶金工業(yè)基建支出、有色金屬工業(yè)基建支出等等,細(xì)化到了行業(yè),報(bào)告中第一次出現(xiàn)了小到4.3萬元的項(xiàng)目預(yù)算。

  在這份細(xì)化的預(yù)算報(bào)告中,一些以往根本看不到的支出問題,被人大代表們發(fā)現(xiàn)了。

  “我們發(fā)現(xiàn)有2000多萬元撥給了四家省直機(jī)關(guān)幼兒園,還給一些事業(yè)單位編外人員每人撥出了3.2萬元的年補(bǔ)(有代表統(tǒng)計(jì)列入項(xiàng)目的編外人員有近3萬之多,總計(jì)9億多元),而且這些撥款已連續(xù)幾年。”來自廣東的全國人大代表徐生輝對當(dāng)時(shí)的激烈場面感受頗深,“代表們紛紛質(zhì)疑這些錢用得是否合理,有個(gè)代表措辭相當(dāng)尖銳,說財(cái)政的錢養(yǎng)公務(wù)員是應(yīng)該的,但憑什么拿去養(yǎng)他們的兒子、孫子——如此激烈的爭論是以前不敢想象的。”

  粗細(xì)之爭

  預(yù)算做得粗,外行看不懂,內(nèi)行看不清。這是長期以來,政府財(cái)政預(yù)算給人大代表的印象。今年3月初財(cái)政部的《財(cái)政預(yù)算報(bào)告》總共20頁,正文部分15頁,余下5頁是名詞解釋,幫助代表理解正文,這個(gè)創(chuàng)新之舉贏得代表們的一致叫好。

  然而仍有一些代表還是反映“看不懂”。

  在中國社科院楊之剛教授看來,今年的政府預(yù)算報(bào)告仍然沿襲了往年“太粗,太籠統(tǒng)”的特點(diǎn),“總共27個(gè)科目。而最能體現(xiàn)政府公共職能的科教文衛(wèi),仍然擱在一個(gè)科目下,沒有細(xì)分。預(yù)算越粗,漏洞越大,結(jié)果是錢怎么花都合理,監(jiān)督也沒有依據(jù)!

  財(cái)政部預(yù)算司司長張弘力則表示,預(yù)算確實(shí)有必要細(xì)化,但卻未必是越細(xì)越好:“通過細(xì)化預(yù)算,向人大代表公開財(cái)政支出的具體情況,代表們可對不太合理的地方提出意見。但是不是越細(xì)化越好呢?過于細(xì)化只會轉(zhuǎn)移代表們的注意力,在一些細(xì)枝末節(jié)的項(xiàng)目上爭論不休,不利于議大政!

  對此,王朝才解釋說:“當(dāng)然是越細(xì)化越好,但細(xì)化不等于繁瑣、復(fù)雜,細(xì)化的要求是簡明、具體、真實(shí),一目了然!

  “以前是看不懂,不想看,現(xiàn)在是想看但看不完!泵鎸襁_(dá)500多頁的廣東省政府預(yù)算報(bào)告,廣東人大代表徐生輝感慨道。幾年來,廣東省預(yù)算報(bào)告厚度從以前的兩三頁迅速增加到500多頁,而審議時(shí)間,從交到人大代表手里到審議通過,前后仍是兩天。

  預(yù)算的編制時(shí)間則是老問題了,每年12月開始編制工作,3月份交人大審議,到4月1日開始執(zhí)行。而這時(shí)政府已花了三個(gè)月錢了,也就是說,每年頭三個(gè)月的財(cái)政支出不在預(yù)算控制的范圍內(nèi)。

  預(yù)算的約束力有多大?

  預(yù)算編制的細(xì)化固然可喜,但它畢竟只是個(gè)技術(shù)活,必需借助制度的保障與有力的監(jiān)督保證其執(zhí)行。

  預(yù)算由立法機(jī)構(gòu)通過,實(shí)質(zhì)是年度立法。1994年,我國通過了《預(yù)算法》,1998年全國人大常委會預(yù)算工作委員會成立,并于次年通過《關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》!拔覀儑业念A(yù)算離法制化還有一定距離”,楊之剛說,“目前我國只有一部《預(yù)算法》,毛病也是不夠細(xì),應(yīng)該有一套體系,從編制法、執(zhí)行法到監(jiān)督法,力求完備細(xì)致!

  對預(yù)算的監(jiān)督包括內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督,內(nèi)部監(jiān)督是指政府的自我監(jiān)督,外部監(jiān)督則來自審計(jì)部門、人大以及作為納稅人的公眾。雖然人大由《憲法》授權(quán)對政府預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督,但一直以來,其監(jiān)督僅僅停留在法律形式上——人大目前并無實(shí)質(zhì)性的預(yù)算監(jiān)督手段。

  因此審計(jì)部門作為唯一一家可查政府賬本的專職監(jiān)督機(jī)構(gòu),其作用最為關(guān)鍵。

  “在預(yù)算的執(zhí)行機(jī)構(gòu)與監(jiān)督機(jī)構(gòu),即政府與審計(jì)部門之間應(yīng)有一種權(quán)力制衡,在很多國家,審計(jì)署直接對立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。而在我國,審計(jì)署不是對人大負(fù)責(zé),而是隸屬于國務(wù)院,缺乏獨(dú)立性,使得這項(xiàng)外部監(jiān)督實(shí)際上成了政府的內(nèi)部監(jiān)督,這是預(yù)算監(jiān)督機(jī)制的先天性不足!苯菇▏赋觥

  作為年度立法,預(yù)算就是“鐵預(yù)算”,具有法律效力,不得隨意超支。據(jù)了解,要做到嚴(yán)格按預(yù)算支出,前提是政府必須規(guī)范行政,不能隨意追加預(yù)算,而在西方國家,政府每支出一支筆都要向?qū)徲?jì)單位上報(bào),接受跟蹤監(jiān)督。

  “在國內(nèi),追加預(yù)算、擠占挪用預(yù)算的現(xiàn)象比比皆是,卻又沒有相應(yīng)的懲罰措施,”針對于此,焦建國建議建立預(yù)算責(zé)任制,“預(yù)算通過后,應(yīng)確立由誰來負(fù)責(zé),多花了,或是亂花了,都要直接追究行政長官的責(zé)任。”

  中國現(xiàn)代預(yù)算體制沿革

  1980年,改變過去中央政府統(tǒng)收統(tǒng)支的集中財(cái)政管理體制,對大多數(shù)省份實(shí)行了“劃分收支,分級包干”的預(yù)算管理體制,建立了財(cái)政包干體制的基礎(chǔ)。1994年分稅制實(shí)行,實(shí)現(xiàn)了中央與地方之間財(cái)政分配的規(guī)范化。

  2000年,財(cái)政部首次要求中央政府四個(gè)部編制“部門預(yù)算”,同時(shí)推廣政府采購制度與國庫集中支付。而國庫集中支付也是目前預(yù)算管理體制改革的重要方面。當(dāng)前實(shí)行的國庫分散支付制度存在很多弊病,不利于進(jìn)行財(cái)政監(jiān)督。如果實(shí)施國庫集中管理,所有的政府資金集中到國庫單一賬戶,所有財(cái)政支出都從國庫賬戶上撥出。目前,預(yù)算科目體系改革正在進(jìn)行中,預(yù)計(jì)2005年預(yù)算就會實(shí)行新的科目體系。

  什么是現(xiàn)代預(yù)算制度?

  香港中文大學(xué)學(xué)者王紹光、王有強(qiáng)曾撰文指出,“現(xiàn)代預(yù)算制度”包括如下幾個(gè)方面的內(nèi)容:

  它是關(guān)于未來政府支出的計(jì)劃,而不是事后的報(bào)賬;是統(tǒng)一的計(jì)劃,包括政府所有部門的開支;列舉所有項(xiàng)目的開支,并對它們進(jìn)行分類;對計(jì)劃中的每項(xiàng)開支都要說明其理由,以便對開支的輕重緩急加以區(qū)別;必須對政府的行為有約束力:沒有列支項(xiàng)目不能開銷,列支的錢不得挪作它用;必須得到權(quán)力機(jī)構(gòu)(議會)的批準(zhǔn),并接受其監(jiān)督;預(yù)算內(nèi)容和預(yù)算過程必須透明。

  (來源:中國《新聞周刊》,2004年第12期)

 
編輯:余瑞冬

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