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“對(duì)于企業(yè)不使用政府投資資金的建設(shè)項(xiàng)目，一律不再實(shí)行審批制，代之以核準(zhǔn)制或備案制……”為了這樣一句話，許多人等了20多年。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)投資領(lǐng)域一直未能充分打破傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下高度集中的模式。直到今年7月22日，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于投資體制改革的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》)。
《決定》使中國(guó)建立由市場(chǎng)主導(dǎo)的資源配置機(jī)制成為可能。因此有專(zhuān)家判斷，它會(huì)引燃中國(guó)經(jīng)濟(jì)起飛的導(dǎo)火索
望穿秋水。政府終于可以騰出手來(lái)，用更大的精力去研究宏觀政策，而不是審批項(xiàng)目了……這是多年來(lái)中國(guó)政府和企業(yè)的共同愿望。
10多年前，上屆中央政府就開(kāi)始推行投資體制改革，其后中央的若干次會(huì)議也強(qiáng)調(diào)投資體制改革，但并無(wú)實(shí)質(zhì)進(jìn)展。
“此《決定》和此前《行政許可法》(7月1日)的頒布實(shí)施，都應(yīng)視為政府職能轉(zhuǎn)換的一部分。這也是管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的題中應(yīng)有之意。”國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)(發(fā)改委)投資研究所研究員張漢亞對(duì)本刊說(shuō)，“它進(jìn)一步明確了政府在投資方面的管理權(quán)限，大幅減少審批項(xiàng)目，除了核準(zhǔn)目錄里的項(xiàng)目，基本實(shí)行備案制，企業(yè)自己去備案即可。實(shí)際上就是走向市場(chǎng)。”
企業(yè)和政府歸位
國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在一定程度上取決于投資的體制。
過(guò)去中國(guó)大部分領(lǐng)域的投資行為主體是國(guó)家，后來(lái)逐步允許民間資本和國(guó)外資本的進(jìn)入。“但是政府一直沒(méi)有給出一個(gè)鮮明的說(shuō)法，而這次《決定》就明確了�！鼻迦A大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授韓秀云說(shuō)。
《決定》的主要內(nèi)容，涉及國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一系列關(guān)鍵問(wèn)題：改企業(yè)投資項(xiàng)目的審批制為核準(zhǔn)制和備案制；合理界定政府投資職能，政府資金主要用于關(guān)系國(guó)家安全和市場(chǎng)不能有效配置資源的經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域，用于加強(qiáng)公益性和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境等方面；對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目，加快推行“代建制”；完善投資宏觀調(diào)控體系，改進(jìn)調(diào)控方式，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)的、法律的和必要的行政手段，對(duì)全社會(huì)投資進(jìn)行以間接調(diào)控方式為主的有效調(diào)控；完善對(duì)政府投資的監(jiān)督管理，建立政府投資責(zé)任追究制度。
“這些規(guī)定，改變了過(guò)去政府既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員的格局。它理順了企業(yè)和政府之間的關(guān)系，減少了政府對(duì)企業(yè)、對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)�！表n說(shuō)。
《決定》給企業(yè)的投資權(quán)限很大。
一是確立了企業(yè)投資自主權(quán)。備案制和核準(zhǔn)制的推行，是告訴企業(yè)，只要是政府不限制的就可以做；二是放寬了社會(huì)資本投資的領(lǐng)域，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資的意圖明顯。
社會(huì)資本可以進(jìn)入政府法律不禁止的基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)領(lǐng)域及其他行業(yè)和領(lǐng)域，這意味著，以前是“沒(méi)有規(guī)定可以干的就不允許干，現(xiàn)在是沒(méi)有規(guī)定不能干的，都可以干了。”韓秀云說(shuō)。
這對(duì)于極其富有創(chuàng)造力的社會(huì)資本來(lái)說(shuō)，很可能意味著機(jī)會(huì)成倍地增加。
與企業(yè)相比，政府的職能也在轉(zhuǎn)變�！捌髽I(yè)的權(quán)力大了，政府的權(quán)力小了；企業(yè)的機(jī)會(huì)多了，政府的負(fù)擔(dān)少了�！表n說(shuō)，對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，《決定》是一個(gè)機(jī)會(huì)；對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，則減少了風(fēng)險(xiǎn)。如果投資都在政府身上，政府的風(fēng)險(xiǎn)必然很大。
權(quán)限縮小，則政府作為規(guī)則制定者和公共物品提供者的責(zé)任就必須更加明確。
過(guò)去替企業(yè)決策的格局既已結(jié)束，那么政府就應(yīng)退回己位，不再缺位，也不再越位。建立投資責(zé)任追究制度的本意，也在于政府不能做錯(cuò)事情一走了之。
政府應(yīng)該做的是制定規(guī)則，提供公共物品。
同時(shí)，核準(zhǔn)制與審批制相較，提供的尋租空間大大縮小，這在一定程度上避免了貪污腐敗和尋租行為的發(fā)生。而“代建制”則保障了政府推行的公共項(xiàng)目，應(yīng)該公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，讓企業(yè)去完成它。
發(fā)改委的職能局限
從另一角度看，“這次投資體制改革，僅是一次‘固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目審批制度的改革’，并非一次綜合性、深層次的改革�！�
仿佛在梅派華麗濃艷的唱腔之中，現(xiàn)出程派一句悠遠(yuǎn)清寂的低吟那樣，國(guó)務(wù)院經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心技術(shù)經(jīng)濟(jì)部部長(zhǎng)郭勵(lì)弘此話甫一出口，即產(chǎn)生了讓人冷靜思考的效果。
真正要搞綜合、深刻的經(jīng)濟(jì)體制改革，需要相關(guān)部門(mén)綜合的動(dòng)作，而不是由發(fā)改委一個(gè)部門(mén)來(lái)解決。
“如果讓發(fā)改委一個(gè)部門(mén)來(lái)解決，難免會(huì)造成在自己的權(quán)限范圍內(nèi)推出改革措施的結(jié)局�！惫f(shuō)。發(fā)改委在投資領(lǐng)域內(nèi)的權(quán)限范圍，主要就是項(xiàng)目審批。
各國(guó)的投融資體系都是市場(chǎng)化的，并沒(méi)有單獨(dú)一個(gè)部門(mén)去管理它，只有中國(guó)存在由一個(gè)部委來(lái)管理的現(xiàn)象�！爸灰�存在由專(zhuān)門(mén)部委進(jìn)行管理的投資體制，這個(gè)轉(zhuǎn)軌就不算最終成功�！惫f(shuō)。
固定資產(chǎn)投資改革與投資體制改革顯然有明顯區(qū)別，兩者表現(xiàn)出的結(jié)果也不同。
“對(duì)于民間投資來(lái)說(shuō)，核準(zhǔn)和備案的部分，是非常實(shí)在的利好消息，但對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)行則不會(huì)產(chǎn)生大的影響�！惫鶆�(lì)弘說(shuō)，“原因很簡(jiǎn)單，國(guó)有企業(yè)、國(guó)有資本投資最大的問(wèn)題不是審批制，是投資效益太低，沒(méi)有建立起完善的責(zé)任機(jī)制�！�
如果責(zé)任機(jī)制不建立起來(lái)，審批也好，核準(zhǔn)也好，一樣效率低下。
審批，就是按照行政長(zhǎng)官的意志來(lái)運(yùn)行，不審批，就是按照內(nèi)部經(jīng)理人的意志來(lái)運(yùn)行。
盡管此次決定中提到，建立政府投資責(zé)任追究制度，工程咨詢(xún)、投資項(xiàng)目決策、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等部門(mén)和單位，都應(yīng)有相應(yīng)的責(zé)任約束，對(duì)不遵守法律法規(guī)給國(guó)家造成重大損失的，要依法追究有關(guān)責(zé)任人的行政和法律責(zé)任。
但此種提法“屬舊調(diào)重彈，如果沒(méi)有具體詳盡的實(shí)際內(nèi)容跟進(jìn)，意義不大”。郭勵(lì)弘說(shuō)。
而張漢亞甚至認(rèn)為，《決定》對(duì)民企來(lái)說(shuō)，積極影響也不會(huì)像想像的大。決定對(duì)于給予民企以國(guó)民待遇方面，做了一些努力，意圖良好，但可能不會(huì)達(dá)到預(yù)期的效果。“因?yàn)橹两�，�?guó)企、外資、民營(yíng)的地位并無(wú)實(shí)質(zhì)變化”。張漢亞說(shuō)。
有渠為何無(wú)水
“原本是投融資體制改革，可現(xiàn)在是投資體制改革。去掉了一個(gè)‘融’字，一字之差，差之千里�！惫鶆�(lì)弘說(shuō)。
據(jù)了解，去年國(guó)務(wù)院經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心曾經(jīng)醞釀過(guò)一次投融資體制改革方案，郭勵(lì)弘是參與者之一。郭一直以為，投資和融資改革應(yīng)同時(shí)進(jìn)行。“投資體制之渠挖好了，水到方能渠成，得有融資體制改革這道活水才行�！表n秀云也這樣說(shuō)。
“先有渠，后來(lái)水的做法，是漸進(jìn)的改革�！表n秀云說(shuō)。政府可能認(rèn)為，期望一次全部解決所有的問(wèn)題，既不可能，也不現(xiàn)實(shí)。要成熟一點(diǎn)做一點(diǎn)，不會(huì)馬上一次解決所有的問(wèn)題。三農(nóng)，就業(yè)問(wèn)題，社保，環(huán)保等許多問(wèn)題都可能誘發(fā)金融危機(jī)。之所以走慢一步，是在金融體制健全，金融風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避時(shí)，讓金融領(lǐng)域的改革隨后跟上。
然而，任何企業(yè)的經(jīng)營(yíng)和發(fā)展，都與融資體制的設(shè)計(jì)緊密相關(guān)。
這次《決定》中提到，促進(jìn)金融信貸方面的改革，建立企業(yè)和銀行自我激勵(lì)、自我約束的機(jī)制，并提出“銀行自主審貸，自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”。但郭勵(lì)弘認(rèn)為，這很難發(fā)揮具體作用�！斑@是一個(gè)籠統(tǒng)的規(guī)定，并不能對(duì)融資體制形成快速和明顯的影響�！惫f(shuō)。
國(guó)有銀行目前的格局，依舊是國(guó)有體制的一部分，真正要解決民營(yíng)企業(yè)、中小企業(yè)、高科技企業(yè)的融資問(wèn)題，要靠我們?cè)诮鹑谑袌?chǎng)方面建立一系列政策和措施，這些政策和措施不是僅僅由金融市場(chǎng)本身能夠解決的。
韓秀云也認(rèn)為，四大國(guó)有商業(yè)銀行正處于轉(zhuǎn)制過(guò)程中，還受很多方面的約束。如果《決定》之后，貸款仍不能向民間投資傾斜，那么，投資改革中的一些政策，無(wú)異于畫(huà)餅充饑。
事實(shí)上，在投資體制改革之后，政府職能徹底轉(zhuǎn)變和融資體制的改革到來(lái)還有很漫長(zhǎng)的一段路。
稿件來(lái)源：中國(guó)《新聞周刊》作者劉彥
