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督察“欽差”上崗:遭遇身份質(zhì)疑 角色仍顯尷尬

2006年11月28日 09:38

  (聲明:刊用《中國(guó)新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書(shū)面授權(quán))

  2006年下半年,“督察”成為體制變革的一個(gè)熱詞,他們被從北京派往各地,受托于中央政府對(duì)地方事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督。

  而在“督察”背后顯現(xiàn)的趨勢(shì)是,越來(lái)越多的監(jiān)督和執(zhí)法部門(mén)開(kāi)始或醞釀脫離地方政府序列,實(shí)行垂直管理。

  從秦漢的監(jiān)御史和刺史,到唐宋以降的御史,以及百姓喜聞樂(lè)道的“欽差”,督察或許也可從中比附出淵源。但當(dāng)前制度的變革意義應(yīng)當(dāng)更為深遠(yuǎn):中央政府正嘗試建立更為獨(dú)立的執(zhí)行監(jiān)督機(jī)構(gòu),確保政令暢通和法度統(tǒng)一,并以此為契機(jī)調(diào)整中央與地方的關(guān)系。

  不過(guò),這一宏大變革中的諸多制度細(xì)節(jié)尚待明朗,至少在目前,督察們的角色仍顯尷尬

  環(huán)保督察“上崗”

  中國(guó)首批環(huán)保督察悄然“上崗”已經(jīng)4年,但迄今仍待擺脫身份和職權(quán)的尷尬

  10月20日的一個(gè)飯局上,高振寧掏出兩張名片:一張印著國(guó)家環(huán)?偩帜暇┉h(huán)境科學(xué)研究所所長(zhǎng),另一張印著國(guó)家環(huán)?偩秩A東督查中心主任。

  對(duì)方拿著后一張名片大呼久仰,“據(jù)說(shuō)你們是環(huán)保垂直管理的試點(diǎn),單位不大,級(jí)別高,你們就是欽差大臣,以后華東諸省都得聽(tīng)你的了。”

  高笑而不言。

  從這一天起,國(guó)家環(huán)?偩止_(kāi)選拔的15位副司局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部開(kāi)始陸續(xù)到任,他們將分赴總局新掛牌的11個(gè)派出機(jī)構(gòu)擔(dān)任“二把手”。

  按照我國(guó)現(xiàn)有的環(huán)保管理體制,縱向上實(shí)行中央、地方分級(jí)管理,橫向上各級(jí)政府對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。環(huán)?偩蛛m對(duì)基層環(huán)保部門(mén)有垂直指導(dǎo)之責(zé),但在遇到具體環(huán)境事務(wù)時(shí),環(huán)?偩蛛y以一竿子到底。2005年松花江污染事故中環(huán)保部門(mén)的反應(yīng)遲鈍,即被認(rèn)為與此種體制有關(guān)。并由此觸動(dòng)了環(huán)保體制變革。

  新設(shè)立11個(gè)地方派出執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)除了華東、華南、西北、西南、東北5大環(huán)境保護(hù)督查中心之外,還包括上海、廣東、四川、北方、東北、西北6個(gè)核與輻射安全監(jiān)督站。督查中心和監(jiān)督站均為國(guó)家環(huán)保總局派出的司局級(jí)建制的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)。其中5大督查中心分別設(shè)置在南京、廣州、西安、成都和沈陽(yáng)。

  大批外派官員,很容易讓外界聯(lián)想到“欽差大臣”這樣的稱呼,自從去年7月底以來(lái),環(huán)?偩中冀M建11個(gè)地方派出執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)后,高振寧已多有耳聞。

  不過(guò),這樣的“欽差”,作為華東環(huán)保督查中心主任,高已經(jīng)做了4年。但在這之前,這個(gè)機(jī)構(gòu)的名稱多數(shù)人根本就沒(méi)有聽(tīng)說(shuō)過(guò)。由于這種身份的尷尬,高振寧很少將“華東督查中心主任”的名片示人,當(dāng)初印的名片至今還是厚厚一疊。

  夾層中的環(huán)保督察

  高振寧回憶,追溯華東督查中心的組建,最早是在前任環(huán)?偩志珠L(zhǎng)解振華任內(nèi)的2002年。那也是區(qū)域環(huán)保督察機(jī)制的發(fā)端。

  當(dāng)時(shí),鑒于國(guó)內(nèi)區(qū)域性、流域性環(huán)境問(wèn)題日益增多,而現(xiàn)有的環(huán)保管理體制在涉及到跨流域、跨省問(wèn)題中顯得尤其困難,解振華提出,打破原有行政區(qū)域的環(huán)保管理劃分,按自然區(qū)域原則成立全新的跨區(qū)域環(huán)保管理體制。

  在環(huán)保行政體制改革問(wèn)題上,環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)始終存在地方分權(quán)和中央直管的意見(jiàn)分歧,解振華無(wú)疑傾向于后者。通過(guò)對(duì)歐美各國(guó)的環(huán)境執(zhí)法體制的分析,解提出,環(huán)境問(wèn)題關(guān)乎國(guó)計(jì)民生,對(duì)環(huán)境問(wèn)題應(yīng)實(shí)行全面、集中、統(tǒng)一的執(zhí)法,提高環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的規(guī)格和權(quán)威,最好實(shí)行垂直管理。

  但在當(dāng)時(shí)的情勢(shì)下,環(huán)保垂直管理并不能一蹴而就。一個(gè)折中或漸進(jìn)的辦法,即“放權(quán)地方環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu),加強(qiáng)中央監(jiān)管”的模式得到了認(rèn)可,而后者即是通過(guò)組建跨區(qū)域環(huán)保督察來(lái)“變通”行使垂直監(jiān)督。

  但這個(gè)設(shè)想,在2002年仍然顯得超前,地方政府并不愿意看到環(huán)保部門(mén)在自己的地盤(pán)上插入“楔子”。環(huán)保督察方案一再折中,由原來(lái)設(shè)想的全國(guó)5個(gè)區(qū)域督查中心減少到2個(gè),僅放在當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最熱的華東、華南地區(qū)試點(diǎn)。

  但組建兩個(gè)全新的環(huán)保督查中心,錢(qián)從哪里出?人從哪里來(lái)?國(guó)家環(huán)?偩中姓w制與人事司副司長(zhǎng)章少民回憶,當(dāng)時(shí)中編辦(中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室)的意見(jiàn)是,錢(qián)國(guó)務(wù)院可以出,人員編制環(huán)?偩窒朕k法。

  正值這個(gè)節(jié)骨眼上,環(huán)?偩种睂俚奈挥谀暇┑哪暇┉h(huán)境科學(xué)研究所和位于廣州的華南環(huán)境科學(xué)研究所正面臨體制改革、人員分流。人員編制有了出口。

  環(huán)?偩诸A(yù)想兩個(gè)科研所各向督查中心分流70個(gè)人員編制,新組建的華東、華南督查中心,分別設(shè)在南京和廣州。

  2002年6月11日,中編辦批復(fù),南京環(huán)科所和華南環(huán)科所對(duì)外開(kāi)展環(huán)境保護(hù)督查工作時(shí),分別使用華東環(huán)保督查中心和華南環(huán)保督查中心的名稱。督查中心受國(guó)家環(huán)?偩治,監(jiān)督該地域環(huán)境執(zhí)法,負(fù)責(zé)跨界污染事件的處理,參與環(huán)保總局的環(huán)境監(jiān)督職能。這與現(xiàn)如今各督查中心的職責(zé)基本相同。

  批復(fù)還稱,兩個(gè)督查中心的主任分別由南京環(huán)科所和華南環(huán)科所所長(zhǎng)兼任,中心人員編制30人,每年經(jīng)費(fèi)15萬(wàn)。

  雖然這與環(huán)?偩肿畛醯脑O(shè)想有較大差距,但區(qū)域環(huán)保督察由此起步。是年7月,華東督查中心的牌子掛在了南京環(huán)科所的門(mén)前。

  遭遇身份質(zhì)疑

  掛牌當(dāng)日,江蘇省環(huán)保廳的一位領(lǐng)導(dǎo)在揭牌儀式上問(wèn),為何直接不叫督查局呢,或者干脆學(xué)美國(guó)叫大區(qū)辦公室。

  他的疑慮是,督查中心的名稱和身份有些模糊。中心大多是事業(yè)單位,雖與“局”只是字面之差,但到了基層這塊牌子能有多大影響力真不好說(shuō)。

  華東督查中心成立之后,首先就遇到了江浙兩省的跨界污染事件。江蘇吳江和浙江嘉興為了一條跨界河流的污染已爭(zhēng)論了10年之久。2001年11月,下游居民以上游來(lái)水污染超標(biāo)為由,一怒之下沉船筑壩,封堵河道,

  國(guó)家環(huán)?偩治腥A東督查中心出面協(xié)調(diào)此事。環(huán)保督察蔣建國(guó)試圖組織兩省有關(guān)部門(mén)坐在一起協(xié)調(diào)此事,但得到的答復(fù)是,他們已達(dá)成協(xié)調(diào)機(jī)制,不用再坐一起。此后,兩省相關(guān)部門(mén)多次謝絕這位環(huán)保督察的協(xié)調(diào)之意,甚至后來(lái)直接對(duì)蔣說(shuō),你們插手,基層的環(huán)保工作不好搞。

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編輯:邱觀史】
 


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