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督察“欽差”上崗:遭遇身份質疑 角色仍顯尷尬(2)

2006年11月28日 09:38

  最終,在環(huán)保總局的撮合下,2003年6月,由總局環(huán)境監(jiān)察辦公室與華東環(huán)境督查中心組成的聯(lián)合調(diào)查組對當?shù)乜缃绾恿魉h(huán)境情況進行了調(diào)查。但在隨后由蔣建國主持的兩省協(xié)調(diào)會上,“雙方分歧很大,會開到凌晨一點多,吵得很厲害”,蔣回憶說。

  隨后,江浙兩省出臺了一套“環(huán)保聯(lián)合督察機制”,由雙方共同派出環(huán)境監(jiān)察人員組成聯(lián)合督察組,處理跨界污染爭端。這一機制基本將來自總局的督查中心排除在外。

  華東督查中心接著嘗試行使另一項總局委托的職權——暗訪。2003年5月,華東督查中心參與了國家環(huán)?偩謱春恿饔虻耐粨舭翟L行動。

  環(huán)保督察蔣建國在此次行動中遭到安徽一家違法排污企業(yè)保安的圍攻,再度暴露出環(huán)保督察的身份和職權尷尬。

  作為事業(yè)編制的環(huán)保督察是否具有暗訪權?華東督查中心主任高振寧特意向國務院法制辦咨詢,后者回復,他們的暗訪權的確值得商榷。

  基于同樣的理由,公安部門也拒絕為督查中心的車輛配備警燈,他們答復說,按國務院法制辦的解釋,只有公務員才能是執(zhí)法的主體。

  地位的尷尬,使得華東環(huán)保督查中心成立最初幾年來功績不彰。但這并不影響國家環(huán)?偩滞七M改革的決心。2005年,時任環(huán)保總局局長的解振華在一次會議上表示,經(jīng)過試點,我國將在各個大區(qū)建立環(huán)保派出機構。

  但高振寧在會后向解振華匯報工作時,卻唱反了調(diào)。他認為,大區(qū)督查中心試點并不成功。如果要運行大區(qū)中心,以往的環(huán)保體系必須得打破,總局必須放權。高在匯報中反復提到“放權”二字,他說,總局不放權,大區(qū)督察手中無權,執(zhí)法無威信,這個單位存在是否必要?

  高振寧認為,督查中心試運行發(fā)現(xiàn)的問題有三:首先,執(zhí)法主體不明確,一個事業(yè)單位怎么去監(jiān)督執(zhí)法?其次,督查中心和基層信息不暢。由于沒有明確規(guī)定,地方上報總局的文件,督查中心無從獲知;第三,職責不清。雖然名為受總局委托行使監(jiān)督職能,實際上環(huán)保督查中心只是總局傳聲筒和監(jiān)視器。

  高振寧的匯報引起了環(huán)保總局的重視,當時總局環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心主任夏光撰文闡述環(huán)保大區(qū)督察制度遭遇水土不服的根源,稱其弊在于環(huán)保督察權力惟上不惟民,大區(qū)環(huán)保督察的權力來源并非來自大區(qū)內(nèi)的民眾授權,身份缺乏權威性,因此監(jiān)督乏力。

  改革尚未到位

  2005年底,在參加國家環(huán)?偩值目疾旖M赴美考察環(huán)境監(jiān)察制度途中,高得知松花江污染及解振華辭職的消息。作為局內(nèi)人,高振寧一眼看出,問題出在環(huán)?偩趾偷胤秸g的信息不暢。

  環(huán)保直管呼聲再起。但有關部門認為,實行環(huán)保直管的時機仍不成熟。在此背景下,作為一種替代方案,跨區(qū)域督查中心受到重視,組建加速。環(huán)?偩窒M劳羞@個派出機構充當及時反應的報警器。

  新上任的環(huán)保總局局長周生賢,甚至把區(qū)域督查中心的組建視為環(huán)保發(fā)展史上的一個歷史性變革。周曾跟高振寧交換意見,為督查中心今后的工作指路:一是監(jiān)督,二是協(xié)調(diào),三是應急。他說,如果再出現(xiàn)松花江突發(fā)事件,督查中心將是總局的第一陣線、一個橋頭堡。

  2006年5月,環(huán)?偩职l(fā)文明確督查中心是一個執(zhí)法派出機構。之后再度明確,督查中心是參照公務員管理的事業(yè)單位。

  7月28日,總局下文正式組建11家派出機構,華東督查中心正是其中之一。

  有了公務員身份的環(huán)保督察蔣建國感覺腰桿硬了不少,但現(xiàn)實的窘境并未有太多改觀。

  2006年7月28日,江蘇鹽城市射陽縣一家化工廠發(fā)生爆炸,國家環(huán)保總局監(jiān)察局從網(wǎng)上得知消息,隨即指示蔣建國以總局環(huán)保督察的身份赴當?shù)卣{(diào)查。

  當日晚21時,蔣建國趕至事發(fā)現(xiàn)場,聯(lián)系射陽縣環(huán)保局索取環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù),后者稱,鹽城事故指揮部已經(jīng)打了招呼,有什么事去找指揮部。而事故指揮部則回復:市里對信息發(fā)布有統(tǒng)一的渠道,誰透出去消息誰負責。

  最后,總局辦公廳出面向射陽縣環(huán)保局索取數(shù)據(jù),依舊被擋了回來,只能要求蔣建國從其他渠道了解情況匯報。蔣建國通過在當?shù)毓ぷ鞯睦贤瑢W了解到,爆炸中已死亡16人。而當日地方匯報數(shù)字是5人。

  蔣建國的匯報引起了國務院領導的重視,次日國家安監(jiān)總局副局長孫華山帶領工作人員奔赴現(xiàn)場,最終核實死亡人數(shù)為22人,傷29人。

  事故發(fā)生第二天,高振寧收到了來自總局的任命書,任命書上關于環(huán)保督查中心的職能與以前的表述基本未變,高當初提到的幾個問題也未見改善。用高的話說,環(huán)保督察依舊身份模糊,信息不暢,職權不清。

  當天的報紙上,也大篇幅刊登了組建國土、環(huán)保督察制度的消息。高拿著紅筆劃下了報紙上的兩句話,一句是“經(jīng)國務院批準,我國將建立國家土地督察制度。”另一句是,“根據(jù)中編辦批復五大環(huán)保督查中心的組建工作已經(jīng)進入實質階段!

  兩種不同的表述,顯示了國土督察和環(huán)保督察的行政層級和權力來源的不同——前者來自國家授權,后者來自部委授權——進而在執(zhí)法監(jiān)督的現(xiàn)實中,其力度和效果也不會一樣。這也使得環(huán)保督察們對自己的工作前景懷有一些疑慮。

  (來源:《中國新聞周刊》;王剛)

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編輯:邱觀史】
 


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