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學(xué)者:戶籍改革已有基本"路線圖" 期限無法確定
2007年05月20日 17:20 來源:法制網(wǎng)-法制日?qǐng)?bào)


     中國將大力推進(jìn)以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度為重點(diǎn)的戶籍管理制度改革,逐步取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶口性質(zhì),實(shí)現(xiàn)公民身份平等。 中新社發(fā) 井韋 攝


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  王太元是中國公安大學(xué)教授,他被認(rèn)為是中國戶籍遷徙改革最早、最賣力的呼吁者,針對(duì)本報(bào)記者提出的問題,王太元教授以本文表達(dá)了自己的觀點(diǎn)。

  王太元

  由誰主導(dǎo),要看戶籍改革的前提

  我們要改革的,究竟是登記管理人口基本信息的狹義戶籍制度,還是媒體所說的廣義戶籍制度———戶口本背后的諸多社會(huì)不公平的總和?搞清這個(gè)問題,是科學(xué)討論的前提。

  例如,要想消除戶口本背后的,各種不公平,就必須“分進(jìn)合擊”地改革各種用戶籍區(qū)分城鄉(xiāng)、常住暫住并給與不同待遇的各項(xiàng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)型社會(huì)管理制度;不改革作為不公平源頭的這些制度,而想通過制定戶籍法、“取消”甚至“廢止”狹義戶籍制度,甚至想通過模糊城鄉(xiāng)戶口本的區(qū)別,來實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人口的無差別待遇,不僅會(huì)進(jìn)展緩慢,根本是南轅北轍。

  因此,由公安部還是國家發(fā)改委主導(dǎo),關(guān)鍵看我們想立的戶籍法要規(guī)范什么領(lǐng)域、多大范圍:如果真想通過一個(gè)戶籍立法解決戶口本背后的諸多區(qū)別對(duì)待,由發(fā)改委主導(dǎo)能否完成任務(wù)不好說,由公安部主導(dǎo)肯定不行;不過,用一個(gè)戶籍法平衡和規(guī)范與遷移相關(guān)的所有領(lǐng)域的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,古往今來沒有過,我認(rèn)為以后也不會(huì)有,歷史將證明這一點(diǎn)。

  改為一元制是不是唯一出路和最好出路

  從登記管理信息的狹義戶籍制度講,城市戶口、鄉(xiāng)村戶口只表明人們住城市還是住鄉(xiāng)村這種客觀事實(shí),沒有價(jià)格意味因而沒有利益區(qū)別,也就沒必要一元化;消除城鄉(xiāng)戶口區(qū)別從而使各個(gè)領(lǐng)域無法用它形成社會(huì)不公,恐怕是想像出來的但并不存在的捷徑。

  同樣,“建立統(tǒng)一的居民戶口”的改革,是由公安部主管的登記管理人口基本信息的狹義戶籍制度的改革,它不可能全面消除戶口本背后諸多利益方面的不公平,因而是根本不復(fù)雜的技術(shù)與投入問題。如果一定要通過這一改革全面消除戶口本背后諸多利益的不公平,就根本不是簡單的技術(shù)與人財(cái)物力投入問題。

  戶籍法立法進(jìn)程緩慢的原因

  媒體說到的2001年石家莊戶籍改革,應(yīng)當(dāng)說涉及了一部分人的就業(yè)等部分權(quán)益實(shí)現(xiàn)公平的問題,但因此而進(jìn)城的人們并沒有因此自然解決隨后的其他不公平,看明白、搞清楚之后,也就沒有多少人響應(yīng)了。

  隨后先后有廣東等12個(gè)省市進(jìn)行的改革,公安部的說法是“我國將大力推進(jìn)以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度為重點(diǎn)的戶籍管理制度改革,逐步取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶口性質(zhì),實(shí)現(xiàn)公民身份平等”,而媒體卻總說成“取消城鄉(xiāng)差別”,公安部有關(guān)負(fù)責(zé)人也感覺到忐忑不安———至今廣泛存在的“城鄉(xiāng)差別”,能“取消”得了?

  所以至少由公安部主導(dǎo)、用狹義戶籍制度改革,肯定不行。這也是戶籍法立法進(jìn)程緩慢的重要原因。

  戶籍改革不應(yīng)一蹴而就

  城市化和工業(yè)化需要農(nóng)民進(jìn)城,“老三農(nóng)問題”、“新三農(nóng)問題”的全面解決也需要鄉(xiāng)村人口的城市化,城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、一體發(fā)展是構(gòu)建和諧社會(huì)的必然選擇,這是毋庸置疑的。需要探討的是路徑、方式、方法的選擇問題:我們是把戶籍立法等等作為“捷徑”來“畢其功于一役”地解決戶口本背后的各種社會(huì)不公平呢,還是通過城鄉(xiāng)戶口一體化的改革剝離戶口本不該承載的權(quán)益分配,迫使各相關(guān)領(lǐng)域各自改革實(shí)現(xiàn)公平從而合成社會(huì)的公平呢?

  我堅(jiān)信,應(yīng)當(dāng)是后者。因?yàn),?gòu)建和諧社會(huì)要“一切從實(shí)際出發(fā),自覺按規(guī)律辦事,立足當(dāng)前、著眼長遠(yuǎn),量力而行、盡力而為,有重點(diǎn)分步驟地持續(xù)推進(jìn)”;要“把改革的力度、發(fā)展的速度和社會(huì)可承受的程度統(tǒng)一起來,維護(hù)社會(huì)安定團(tuán)結(jié),以改革促進(jìn)和諧、以發(fā)展鞏固和諧、以穩(wěn)定保障和諧”。

  中國戶籍改革已有基本的“路線圖”

  中國戶籍改革有了基本的路線圖,但是,目前還沒有辦法把它變?yōu)椤袄锍瘫怼,也就是說,沒有辦法確定一個(gè)所謂的期限。

  我個(gè)人認(rèn)為,我們的改革基本方向是:剝離計(jì)劃經(jīng)濟(jì)強(qiáng)加給戶籍制度的各種職能,尤其是區(qū)分城鄉(xiāng)人口、實(shí)施不同待遇的職能,或者說是“剝奪附著在戶口本上各種經(jīng)濟(jì)利益。”

  要?jiǎng)儕Z這些附加利益,第一個(gè)條件就是要我們不再區(qū)分城鄉(xiāng)人口、農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口,同時(shí)要求其他各部門進(jìn)行配套改革。這種改革的先后順序、輕重緩急,應(yīng)當(dāng)以進(jìn)入城市的農(nóng)民實(shí)際需要出發(fā),例如,首先需要保障的是自由流出流入、滯留、居住的權(quán)利,也就是說,至少要讓農(nóng)民可以根據(jù)自己意愿選擇去務(wù)工經(jīng)商的地方,而不能動(dòng)則清理遣返,這一點(diǎn)在2003年6月“收容遣送”被取消以后,基本實(shí)現(xiàn)了。

  其次,進(jìn)入城市務(wù)工經(jīng)商的外來人口的勞動(dòng)及其相關(guān)權(quán)益,比如,不受歧視就業(yè)的權(quán)利,同工同酬的權(quán)利,得到同樣勞動(dòng)保護(hù)的權(quán)利,再就業(yè)的權(quán)利等等。

  再次,是與就業(yè)高度相關(guān)的教育權(quán)利,很多農(nóng)民工,這么想這么說,我這一輩子已經(jīng)沒指望了,但是我的下一代應(yīng)該有指望,應(yīng)當(dāng)不再受到不公平的待遇。這種公平就體現(xiàn)在教育權(quán)利上,所以國家首先要求各個(gè)城市給農(nóng)民工子女免費(fèi)入學(xué)的權(quán)利。

  其他的就是相關(guān)的各種政治經(jīng)濟(jì)文化權(quán)利,比如,司法方面的賠償、補(bǔ)償,目前也不公平,一個(gè)城市人口工傷或者殉職可能得到補(bǔ)償、賠償比農(nóng)民人口要多得多。但就目前來看,“同民不同價(jià)”的問題也正得到解決。

  統(tǒng)一戶籍制度農(nóng)民沒有了土地怎么辦?

  統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍制度,主要是逐步弱化城市戶口和鄉(xiāng)村戶口的區(qū)別,并不一定是要加快農(nóng)村人口的城市化,很多網(wǎng)友都知道,它的實(shí)質(zhì)是不讓社會(huì)各個(gè)方面繼續(xù)沿用城鄉(xiāng)人口的不公平待遇。當(dāng)然,城鄉(xiāng)戶口類型的統(tǒng)一,自然會(huì)使更多的農(nóng)民更容易進(jìn)入城市,但是,這種進(jìn)入城市不是一種政府單方面對(duì)農(nóng)民的剝奪而是農(nóng)民離開農(nóng)業(yè)領(lǐng)域進(jìn)入城市的工業(yè)化領(lǐng)域,這中間關(guān)鍵問題是讓他們有充分條件在城市展開其工業(yè)化生存,這種失去土地的過程,是他們多數(shù)人所希望的,也是社會(huì)的城市化進(jìn)程、市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展所需要的。

  相反,如果不是給農(nóng)民創(chuàng)造進(jìn)入城鎮(zhèn)工業(yè)化社會(huì)正常生產(chǎn)生活的必備條件,而是簡單的把農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市戶口確實(shí)會(huì)造成很多的“三無”農(nóng)民,即“無土地、無房屋、無職業(yè)”,這就是社會(huì)的大問題了。當(dāng)然,你說的這個(gè)問題不是戶口管理部門能夠完全左右的,但是這種改革既然經(jīng)過國務(wù)院的同意,國務(wù)院自然會(huì)做相應(yīng)的配套,要求其他的各部分都相應(yīng)變革,也就是我2001年12月討論廣東城鄉(xiāng)戶口一體化改革時(shí)所說的“改革要想成功配套必須到位”的意思。

  戶籍改革是否意味著以前城市戶口享有的社會(huì)保障體系沒有了?

  首先,目前的改革不是“取消戶籍”,而是弱化城市、鄉(xiāng)村居民之間的區(qū)別,也就是說,我們戶口登記不再區(qū)分城市、鄉(xiāng)村,這就使其他各部門必須做相應(yīng)的配套改革。

  有人所設(shè)想的“全民享有以前城市享有的社會(huì)保障體系”,我個(gè)人認(rèn)為是不現(xiàn)實(shí)的也是不對(duì)的。

  因?yàn)椋郧俺鞘邢碛械纳鐣?huì)保障體系其中很多是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留給我們的特殊待遇,對(duì)農(nóng)民而言是不公平的,這些待遇是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物,在市場經(jīng)濟(jì)條件下,他本身就不應(yīng)該繼續(xù)。比如以前的福利分房,城鎮(zhèn)人口可以用大大低于市場價(jià)格的價(jià)格,買得房屋,而農(nóng)民卻不行,即使他進(jìn)了城有了錢,他卻必須出數(shù)倍的價(jià)格,因?yàn)椋擎?zhèn)人口買的這種房有國家或者城市財(cái)政的補(bǔ)貼,而這種補(bǔ)貼如果從城鎮(zhèn)人口擴(kuò)大全體居民,國家的財(cái)政負(fù)擔(dān)會(huì)多大?就可想而知。

  反過來說,“以前城市享有社會(huì)保障體系全民都不享有”這就是抬杠了。不享有我們還發(fā)展干什么?還改革干什么?應(yīng)該是說,這種改革向城鄉(xiāng)居民一視同仁的公平邁出了第一步,但不會(huì)是唯一的一步,也不是最后一步。一步一步的改革需要跟進(jìn),也只有不斷的改革才能實(shí)現(xiàn)我們所說的城鄉(xiāng)公民一視同仁的社會(huì)公平公正。

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