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公證業(yè)之惑:從身份到業(yè)務(wù)都在尷尬的“灰色”中

2004年06月30日 11:42

  (聲明:刊用中國《新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書面授權(quán))

  -本刊記者/文曄

  “西安寶馬彩票案”后,公證業(yè)成為人們的質(zhì)疑焦點。這時,人們才發(fā)現(xiàn),中國的公證業(yè)從身份地位到業(yè)務(wù)內(nèi)容,都處在尷尬的“灰色”之中

  6月2日上午10時,陜西省紀(jì)檢監(jiān)察室主任史俊奇桌上的電話又響了。對方顯然情緒激動,而史俊奇則耐心地解釋:“公證處已經(jīng)從司法局剝離出去了,他們現(xiàn)在是中介機(jī)構(gòu),我們管不了了!狈畔码娫挘嘈χf,“又是投訴公證處的”。

  “西安寶馬彩票案”被曝光之后,公眾對公證處的投訴激增。但那些向紀(jì)檢監(jiān)察部門投訴的人們還不能理解一個事實——公證處并非司法行政部門,公證員也不再是國家行政編制了。

  公證處是“官”還是“民”?

  不單普通老百姓,就是一些公證主管部門在“名分”問題上也說法不一。

  5月13日,《華商報》記者曾明確提問“公證處和司法局是什么關(guān)系?”西安市新城區(qū)司法局副局長陳文社的答復(fù)是“新城區(qū)公證處是新城區(qū)司法局一個科室”。

  6月2日,西安司法局主管公證工作的王俊副局長回答了中國《新聞周刊》同樣的問題。他說,新城區(qū)公證處已經(jīng)進(jìn)行了體制改革,現(xiàn)在是為社會提供服務(wù)的中介機(jī)構(gòu),屬于自負(fù)盈虧的獨立事業(yè)單位。

  同一個問題,答案卻不同,這實在是有些蹊蹺。

  中國公證協(xié)會秘書長江曉亮對此的見解是,“公證業(yè)現(xiàn)在的定位實在是有點尷尬和模糊。因為公證業(yè)正處于改革的過渡階段——現(xiàn)在是合作制試點、自負(fù)盈虧的獨立事業(yè)單位、行政科室三種截然不同的體制并存!

  江曉亮所說的改革,是自2000年10月《公證工作改革方案》實施之日起開始的。《方案》規(guī)定“凡符合改為事業(yè)體制條件的公證處,應(yīng)在本地行政機(jī)構(gòu)改革時一律改為事業(yè)體制!薄案闹坪蟮墓C處應(yīng)成為執(zhí)行國家公證職能、自主開展業(yè)務(wù)、獨立承擔(dān)責(zé)任、按市場規(guī)律和自律機(jī)制運行的公益性、非營利的事業(yè)法人”。在改革前的近20年里,公證處都是行政編制,為各級司法部門的一個科室。

  在這場改革進(jìn)行了4年后,依據(jù)《司法部·2004年中國公證業(yè)發(fā)展政策報告》,全國現(xiàn)有的公證處3150家中,1365家改為事業(yè)體制,另38家進(jìn)行了合作制試點,也就是說,改成自負(fù)盈虧事業(yè)單位的不到二分之一。

  江曉亮說,之所以是這種局面,關(guān)鍵的問題是“錢”。

  在我國東部的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),公證處收入頗豐,它們愿意改成自負(fù)盈虧的獨立事業(yè)單位。但司法部門不愿放——在有些地方,比如浙江省就采取了妥協(xié)的做法——公證處在行政上與司法局脫鉤,但司法局可以向公證處收管理費。

  這些半脫鉤的公證處雖已改制,但與之配套的人事、財務(wù)、稅費和社會保障等制度卻難跟上,更難享有人、財、物自主權(quán)。

  與此相反,在西部的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū),公證處相對也窮,但這些地方的公證處卻紛紛轉(zhuǎn)成了自負(fù)盈虧的事業(yè)體制,要自己找飯吃。一位公證員告訴記者:“過去吃公家糧,還可以維持,F(xiàn)在卻失去了公務(wù)員這個金飯碗!睘榱司S持這些公證處,司法局不得不繼續(xù)輸血。

  種種藕斷絲連,讓公證處游離于“官”“民”間的灰色地帶。

  中介性質(zhì)會毀了國家公信力嗎?

  根據(jù)西安司法局主管公證工作的王俊副局長解釋,西安的公證處,現(xiàn)在90%以上都已轉(zhuǎn)制,也就是說,它們已從行政科室變成了自負(fù)盈虧的事業(yè)單位、提供法律服務(wù)的中介組織。然而,這種轉(zhuǎn)變,現(xiàn)在卻成了人們的一種集中批評目標(biāo)。

  6月1日,在一次由陜西全體公證員參加的電視電話會議上,記者注意到,一份名為“救救公證業(yè)”的帖子被打印出來,在公證員中廣為傳看。帖子提到“公證改革把公證行業(yè)推向了競爭極其激烈的市場,客觀上促使公證機(jī)構(gòu)拿國家證明權(quán)作交易,公證工作質(zhì)量低下是必然的事情!

  公證員的個人看法也許難免有失偏頗,一些管理者牢騷卻不能不引人深思。

  “難道我們不應(yīng)該反思一下嗎?”西安市司法局公證管理處處長楊曉柯說,“公證處過去是行政機(jī)構(gòu),現(xiàn)在是中介組織,以后還要向合伙制發(fā)展。這種發(fā)展路線也許是國際慣例,但它是不是適合我國的國情?”

  另一位管理者認(rèn)為:依據(jù)國家法規(guī),公證機(jī)構(gòu)是國家的專門證明機(jī)構(gòu),依法行使國家公證權(quán)。改成中介機(jī)構(gòu)以后,公證處不得不考慮營利問題,如此公證處還能不能代表國家?

  記者在西安也的確觀察到一些怪現(xiàn)狀:

  在西安街頭,各個公證處的招牌,比麥當(dāng)勞的還大,雁塔區(qū)公證處甚至還在各個公共汽車站做起了廣告。這種激烈競爭轉(zhuǎn)嫁到公證員身上,就是要多拉業(yè)務(wù)。一個公證員透露,他每年的業(yè)務(wù)額為5萬元,而《華商報》記者則發(fā)現(xiàn),新城區(qū)公證處每筆業(yè)務(wù)的回扣高達(dá)20%。

  公證行業(yè)內(nèi)部爭奪案源——公證案件的競爭可以用“慘烈”來形容。西安市新城區(qū)方圓不足2公里的區(qū)域內(nèi),公證處竟有三個。它們分別屬于陜西省司法廳,西安市司法局,和新城區(qū)司法局,比較而言,新城區(qū)公證處最為弱小。這次,他們拿到了“西安寶馬案”那筆“大生意”,但也做出“犧牲”。江曉亮透露,實際上直到案發(fā),新城區(qū)公證處都沒有收到楊永明一分錢。

  弱肉強(qiáng)食。那些管轄區(qū)域小,背后靠山弱(所屬司法局級別低)的公證處在競爭中敗下陣來,情況悲慘。西安市公證協(xié)會會長楊曉柯告訴記者,有些區(qū)縣公證處“不是吃不飽,而是沒得吃”,工資只能發(fā)到2月,其他福利一概沒有。

  種種問題似乎都在公證處改成中介機(jī)構(gòu)以后一夜產(chǎn)生,難到改革真的錯了嗎?

  “國家的事為什么不能交給法人去做呢?按照國際慣例,公證處不是行政機(jī)構(gòu),而是一個具有高度公信力的獨立法人。這是我國公證體制改革的大方向!苯瓡粤琳J(rèn)為,公證最終是一種法律服務(wù),它完全可以通過國家授權(quán)交給獨立的法人甚至個人去做。

  只有作為一個中介機(jī)構(gòu),公證才能談到“服務(wù)”二字。改革以前,上世紀(jì)90年代中期,公證的年辦證量是600萬件,而2003年全國辦證1000萬件,這就是“服務(wù)”帶來的巨大變化。

  “從公證在社會所處的地位和作用看,界定為中介這個大方向是正確的,之所以出問題在于缺少配套措施。”司法部司法研究所副所長王公義說,“改革的最初動因是為了精簡機(jī)構(gòu),因此只顧把公證行業(yè)往外推,等推出去了才發(fā)現(xiàn),公證業(yè)生存的基本條件都沒有,由此引發(fā)的惡性競爭并非改革的本意!

  王公義分析了多個大陸法系國家的公證制度,他們的共性是:取得公證員資格必須經(jīng)過嚴(yán)格的國家考試;公證處的案源必須有基本的法律保證;公證人在國家指定的地域內(nèi)執(zhí)業(yè);國家嚴(yán)格限制公證競爭。

  王公義說,從法律淵源看,中國也屬于大陸法系的國家。但從上面提到的種種配套制度看,我們卻差得很遠(yuǎn)。其中,沒有法定案源的問題尤為突出。

   要不要法定公證?

  “西安公證競爭慘烈,歸根結(jié)底是公證案源嚴(yán)重貧瘠,危及公證行業(yè)的生存。”楊曉柯說:“當(dāng)前公證行業(yè)的天地不是越來越大,而是越來越小了!——新近出臺的《撫養(yǎng)法》就把收養(yǎng)公證改成了收養(yǎng)登記,這樣公證處又少了一大塊業(yè)務(wù)。

  一個地方公證員說,這種現(xiàn)象在區(qū)縣一級公證處表現(xiàn)尤為突出。“查查公證案卷,找不到幾份屬于非公證不可的案子。絕大部分案件都得靠爭取得來。主管領(lǐng)導(dǎo)去爭取,公證人員跑到外面去爭取,坐在家里的放寬審查標(biāo)準(zhǔn),降低收費,以行業(yè)信譽(yù)為代價,冒著個人被處分的危險,掙得一口飯吃!

  “沒有案源,是公證業(yè)的難題,也是立法的難題!蓖豕x認(rèn)為,造成這一狀況的根本原因在于我國沒有法定公證制度。

  所謂法定公證制度,就是法律明文規(guī)定某些民商法律行為必須經(jīng)過公證,否則法律行為不成立,在法國、德國等大陸法系國家,法律規(guī)定必須公證的事項占所有公證業(yè)務(wù)的40%~60%。這種制度,不僅預(yù)防了社會矛盾的發(fā)生,也基本解決了公證員的生活保障。

  而在我國,這一重要原則卻被“忽視”了。迄今為止,在已經(jīng)頒行的民商實體法中均沒有法定必須公證的事項。

  據(jù)王公義介紹,上世紀(jì)90年代,我國曾經(jīng)考慮過把有關(guān)公證的法定事項寫入各民商實體法中,然而有人提出,等將來公證立法時寫入《公證法》,但這部《公證法》卻遲遲不能出臺。結(jié)果,各個法律部門就另行規(guī)定了一套登記制度。比如,結(jié)婚要到民政部登記,房產(chǎn)要到房管局登記,公司注冊要到工商行政部門登記,現(xiàn)在,各個行政部門都設(shè)了一套人馬,形成了現(xiàn)有格局,要想通過《公證法》改變,可以說幾乎不可能了。

  《公證法》何時出臺?

  公證業(yè)的改革何去何從?

  此時,最新稿的《公證法草案》就擺在王公義的案頭,至于這是第幾稿他已經(jīng)記不清了,從1998年開始研究公證立法以來,他已經(jīng)參與了幾十次修改。

  “《公證法》每年都列入立法規(guī)劃,可是年年立,年年出不來,今年年底能出臺那就是最快的了”,中國公證協(xié)會秘書長江曉亮說此話時顯然信心不足。

  王公義說,《公證法》之所以難產(chǎn),主要是有三個大問題懸而未決。一、公證權(quán)是不是國家證明權(quán)?;二、公證機(jī)構(gòu)的性質(zhì)是什么?;三、如何設(shè)定“法定證明事項”。

  考慮到我國是個地區(qū)經(jīng)濟(jì)極不平衡的國家,各方的呼聲完全不同;同時,我國大體上實行的是大陸法系公證制度,卻又不徹底;有英美法系公證制度的成分,但也不徹底,這樣決定起這些問題時就尤其難。

  到目前為止,專家仍在爭論不休,立法部門仍難定奪,看來公證業(yè)還不得不摸黑走一段!傲⒎ㄖ(jǐn)慎一些,總比立一個錯的法好吧”,王公義說。

  (來源:中國《新聞周刊》2004年第23期)

 
編輯:余瑞冬
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